——以监督审查模式为视角

陈耀勤 徐化成

[内容摘要] 科学规范的案件管理模式，必须解决检察机关案件管理中出现的问题。监督审查模式理顺了监督管理关系、把握了案件受理关口、提高了办案工作效率、增强了案件质量意识，但也存在着权威性受到质疑、监督功能受到限制、提高案件质量作用受阻、监督合力不足问题。监督审查模式完善，须实现检察一体化“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”，确保检察权行使的整体性、统一性、协调性；符合“两个适当分离”检察改革目标，有效解决法律监督的实践难题；强化内部执法监督，确保检察权规范运行价值目标，从机构设置、职权完善、工作机制三个方面丰富和发展。

    [关键词]案件管理  监督审查模式 完善思路  模式探索

“检察管理是遵循检察工作运行规律，结合检察工作实际，依托现代管理模式和手段，对检察机关人、财、物、信息等要素进行科学组合，以实现法律监督职能规范、公正、高效运行的活动。”湖北省人民检察院敬大力检察长指出：检察管理是一项系统工程，涉及检察机关政务管理、执法管理、后勤管理、队伍管理等方方面面，要坚持围绕执法工作加强各项管理，实现“落实、增效、规范、创新”的总体目标[1]。

案件管理是检察管理的重要组成部分。案件管理是检察业务管理的核心。加强案件管理，是开展检察业务的客观需要。案件管理机制是为实现案件管理而构建的，是有关案件管理活动的内在机理及其过程的总和。建立案件管理机制的目的，是为了保障案件管理目标的实现[2]。当前，检察机关办理案件数量呈不断上升趋势，广大人民群众的法治意识不断增强，对检察机关的执法规范化要求越来越高，必须推行科学规范的案件管理模式，解决检察机关案件管理中出现的问题,实现对检察资源的科学配置,规范执法行为，提高办案质量和效率。笔者通过对管理机制所需实现的功能价值解读，以案件管理监督审查模式为视角，探索和完善案件管理模式，突出监督审查模式的权威性、高效性、实践性特征，以期进一步促进和推动法律监督职能规范、公正、高效运行。

一、监督审查模式的演进及评介

（一）监督审查模式演进

近年来，全国各地检察机关加强了对案件管理的理论思考与实践探索，形成了三种运行模式：一是设立案件管理中心，对全院各业务部门办理的案件实施集中统一管理，以河南省郑州市金水区人民检察院为代表。二是实行专门性的程序性审查工作，使程序审查与实体审查相分离，以北京市人民检察院第一分院为代表。三是统一受理案件，监控案件流程，评查案件质量，以湖北省随州市检察院为代表[3]。

1、监督审查模式的理论创新。随州市院组建以来，充分认识到原有的案件管理监督模式的不足[4]：部门协调配合不够，缺乏统一的管理监督；只注重程序监督，案件质量缺乏必要保证；只注重形式，案件结果的评估考核缺乏，积极组织人员对案件监督进行论证，形成了《检察机关案件管理体系设想》、《自侦案件立案监督设想》、《从体制上规范案件管理和案件质量监督工作》、《案件管理体系构建》四篇理论文章，详细阐述了对案件进行监督管理的必要性，提出了构建案件管理和案件监督体系的设想，在监督主体、具体内容、监督原则进行了探索，从理论上进行了有建设性的思考和探索。

2、监督审查模式的完善与健全。2005年开始，湖北省随州市检察院制定和完善了相关案件管理监督的规章制度，制定了《随州市人民检察院案件管理实施办法》、《随州市人民检察院案件质量考评办法》，设计了各类案件移送表、情况统计表、办案流程图表。同时积极探索案件管理的新途径，健全和完善案件管理的监督机制，形成了具有自身特色的案件管理模式-监督审查模式。在控申部门设置专职管理监督机构-案件管理中心，由检察长、检察委员会授权案件管理中心对案件进行跟踪管理监督，对本院受理案件的情况和办案流程进行监控，定期不定期对案件进行检查评估，针对案件质量出现的问题或者可能影响办案执法情况的发生，积极开展调查研究，分析原因，解决办案中存在的突出问题并指导办案。

（二）监督审查模式评介

监督审查模式运行以来，理顺了监督管理关系，实现了各办案部门的规范化操作，解决了内设部门的配合制约不够问题；把握了案件受理的关口，统一了案件管理的进口，提高了受案质量；提高了办案工作效率，端正了办案人员的执法思想，树立了程序法和实体法并重观念，保证了案件的快速畅通；保障了办案质量，增强了办案人员的质量意识。

监督审查模式运行以来，也存在一些不可忽视的突出问题，主要表现在：

1、实践运转不畅，权威性受到质疑。控告申诉部门只是检察机关内设机构，从职权配置来看，其本身并无监督案件管理的职能，同时与其它职能部门系相互配合、相互监督关系，只是由检察长、检察委员会授权进行监督管理。依托某一部门进行管理，往往只对案件某一方面产生效果，难以在整体综合分析、流程动态管理上发挥作用，不能全面有效地开展工作，在管理权威上也受到质疑[5]。因而运行之初，便存在着天生的不足，招致不同程度的抵制，普遍认为控申部门高人一等，存在不满、抵触情绪，特别对于案件评查和跟踪督办，消积应对，对检查出来的问题，甚为不满甚至不服。这种基础性不足，影响了检察机关内设机构部门各司其职、相互配合、相互制约的平衡协调关系，导致实际运行中的尴尬后果，违背了设置的初衷。

2、人员配备不足，监督功能受到限制。案件管理涉及到案件流程管理、跟踪监督、案件评查、调研与指导，贯穿于刑事、民事和行政诉讼的全过程，必然需要一定数量的高素质管理人员才能托起重任。案件管理中心与控告申诉部门合署办公，从机构设置上制约了人员数量的配置。同时控告申诉部门受理接待群众来访咨询，受理并承办有关的举报案件、控告案件、刑事申诉案件和刑事赔偿案件，任务非常繁重，在其设立之初，真正从事案件管理工作的人员少之甚少，只是把握了案件的入口和出口，案件的评查每半年例行，案件的跟踪与监督、指导与督办、分析与研判囿于人员限制无法落到实处，影响了整体监督功能的发挥。

3、重程序监督轻实体监督，提高案件质量作用受阻。案件管理监督审查模式的核心在于实现案件质量的事中监督与事后监督相结合,实现动态、全程监督。如前所述，案件管理中心设置的权威性不足，导致其不敢监督、难以监督，人员配置不足则难免陷入形式主义的误区，例行的案件质量考评也只是一种滞后的事后监督,监督范围为上一年度办结的案件,案件实体质量往往需要等到错误发生以后才可能被发现。从刑事诉讼规律上讲，如认定罪名错误、认定事实错误是难以纠正的，导致提高案件质量作用受阻。

4、整合监督资源机制缺失，监督合力不足。监督审查模式的落脚点在于整合检察资源，加强信息流转，防止案件流失和监督空挡，促进法律监督职能规范、公正、高效运行。从监督审查模式实际运行状况来看，案件管理中心协调、整合内部资源作用发挥有限，整合监督资源机制缺失，检察机关内部职能部门各自为政的现象仍然比较突出，制约了检察机关监督职能的整体发挥。如侦查监督部门强化对侦查活动的监督，其中涉及逮捕决定是否执行、是否及时移送审查起诉、逮捕认定事实在起诉与审判过程中是否被变更、立案监督是否执行及移送起诉，案件线索移送后有无相关举措等，由于案件管理中心没有实现对整个案件的全程跟踪，导致无法得到侦监、公诉、监所、控申部门的相互配合。

二、案件管理机制的完善思路

近年来，对案件质量的重视、充分把握案件质量与检察工作主题和实现法律监督职能之间的必然联系已成为检察人思考和努力追求的价值目标。[6]案件管理是检察机关强化内部监督管理的重要尝试，案件管理机制建立必须符合诉讼规律和检察工作特点，体现法治进步和检察权的改革方向。

实现检察一体化“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”，确保检察权行使的整体性、统一性、协调性。“检察工作一体化”是湖北检察机关在最高人民检察院的领导下深化检察改革的机制创新。它是在坚持党的领导和人大监督的前提下，依据宪法和法律规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，在检察机关实行的“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”工作运行机制[7]。案件管理必须体现和实现检察工作一体化的总体要求，采取纵向联系、横向协调、职权保障、全程监督的工作方法，在检察长的授权下，统筹和协调各部门的检察业务工作，使检察长、检察委员会及时了解总体办案情况，准确把握全局，及时部署检察工作，进而整合内部资源，发挥整体优势，加强对执法办案的制约，确保检察权行使的整体性、统一性、协调性。

符合“两个适当分离”检察改革目标，有效解决法律监督的实践难题。“两个适当分离”即诉讼职能和监督职能适当分离、案件办理职能和案件管理职能的适当分离，是根据检察权运行规律，科学划分检察职能，优化检察职权配置，节省检察运行成本，充分发挥检察功能，增强法律监督整体效益的一种管理体制与工作机制的创新活动。案件管理必须通过将办案流程、执法考评归口管理，强化对执法办案活动的统一管理，解决办案程序不规范、执法随意大、办案质量不高问题，有益尝试案件办理职能和案件管理职能的适当分离。当前，人民群众对司法、执法机关有法不依、违法不究、执法违法等问题反映强烈，检察机关的诉讼监督仍然是检察工作的薄弱环节，实行诉讼职能和监督职能的适当分离成为强化诉讼监督、完善工作机制的现实选择，但是“分离带来最大的问题是，监督信息来源的缺失，分离了，办案人员不管监督了，监督的人进行专门监督，如何获取监督的信息来源，我认为是制度改革的瓶颈问题”[8]。案件管理必须通过对办案流程的全程跟踪，畅通监督信息渠道，并有效整合监督资源，通过建立科学的案件质量观以及检察官个人考评体系，有效化解监督信息缺失和强化检察官客观义务难题，形成整体监督合力。

强化内部执法监督，确保检察权规范运行。检察机关的案件管理，一直以以来是由各业务部门及主管领导掌握进行的，这种自我管理体制下，长期以来案件管理呈现出一种线性封闭性特征[9]。案件管理只有通过程序性审查、程序监督和程序公正，实现检察权的正确行使和检察权的正确公正。通过跟踪监督和督办，有效解决案件线索备而不查、滥用强制措施、该捕不捕、该诉未诉、该抗未抗等人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题。通过建立办案质量的监控评价和对案件的全程监控和办案质量的绩效考评，有效强化办案人员责任感和激发积极性作用。同时冲破案件管理长期以来封闭性运行特征，回应和解决监督者无人监督的质疑。

三、监督审查模式完善

解决监督审查模式存在的实践性难题，必须立足于实现一体化的创新要求，规范检察权运行，形成整体监督合力，从机构设置、职权配置、工作机制三个方面在司法实践中不断丰富和发展。

（一）在机构设置上，将案件管理机构置于检察委员会下，增强权威性。检察委员会是我国检察机关的业务决策机构，其职能主要体现在宏观指导、讨论决定重大案件和内部监督三大方面。各级检察委员会要切实发挥监督制约的职能作用，尤其是对领导干部的监督制约作用，加强对检察权行使监督，确保检察权依法正确行使[10]。各级检察委员会更加注重总结工作经验、研究重大业务问题，加强业务指导。北京市把听取和审议全市办案情况综合分析报告、案件复查报告及其它案件质量报告作为检察委员会的重要议题[11]。不难看出，检察委员会的宏观指导、讨论决定重大案件和内部监督三大职能与案件管理的内部监督职能具有高度的契合性。将案件管理中心置于检察委员会的办事机构，是推动检察委员会建设的有效途径，同时也可有效解决案件管理部门的权威性不足问题，保障运转流畅，促进案件管理职能落到实处。

（二）在职权配置上，完善和健全监督职能，增强可操作性。案件管理工作是一项业务性很强的工作，没有较强的业务根基是难以胜任的，监督者理应比被监督具有更高的素质。因此，在机构的人员配备上，应以熟悉精通检察业务、有丰富的办案实践经验，同时具有政治坚定、作风优良、工作细致、善于沟通的“精英型”检察官组成。在职权配置上，可分为三个小组，即内务组、质量组、指导组，内务组负责案件流程管理，包括案件线索管理、移送机制，办案流程管理机制；质量组负责预警通报、案件评查、绩校考核、不起诉和刑事审判监督审查；指导组负责案件跟踪督办和指导。在人员数量上，要保证案件管理的各个环节均能有序运转，根据工作量权衡，适当进行配备。

（三）在工作机制上，从“落实、增效、规范、创新”上下功夫，增强实践性。（1）建立跟踪督办和指导机制。案件管理部门要积极利用检察委员会的权威性和影响力，加强宏观性指导。对全院案件进行动态监督、预警、情况汇总、考评、督促检察委员会关于案件质量有关规定落实；针对案件质量出现的问题或者可能影响办案执法情况的发生，积极开展调查研究，分析原因，解决办案中存在的突出问题并指导办案；特别是对于典型的疑难案件，组织有关部门进行讨论，积极贯彻落实检察长、检察委员会的决定，跟踪督办落实。（2）建立信息研判机制。利用计算机、网络技术对案件管理工作进行改进和提高，对案件的相关信息进行收集、加工、处理、传输、分析，实现检察系统内部信息共享。在此基础上，加强对案件信息的分析与研判。定期对区域内的办案情况进行综合分析，特别是特定阶段犯罪率、不起诉率、不捕率等出现的异常波动情况，及时分析查准原因，为检察长、检察委员会决策提供参与。加强对线索、立案、侦查、起诉、判决对信息的无缝对节跟踪分析，畅通监督信息渠道，防止出现案件流失和监督空档，形成监督合力。（3）建立不起诉、刑事审判监督审查机制。当前，优化公诉权的职权配置，是当前检察改革的核心问题。有人建言，单设诉讼监督部门，专司诉讼监督职能，从参与监督的方式出发，改革现有办案机制。此举从理论的层面确有可取之处，然而具体到诉讼监督实践，却存在很多困惑和难题，其实质只是控诉和监督的简单分工，而不是真正意义的分离，相反会造成机构设置扩张，司法资源浪费。公诉权控诉职能和监督职能的适当分离应符合公诉权的权力配置遵循的检察独立、权力制衡、检察效能原则。从当前人民群众对检察权的质疑来看，问题集中在不起诉和刑事判决、裁定的审查上，实际上也是对检察权实体处分权的质疑。因而笔者大胆建议，可由案件管理部门行使对不起诉和刑事判决、裁定的审查，通过强化内部监督制约，改造公诉权的配置。