黄 俊

近年来，为近一步稳定粮食生产，提高粮食综合生产能力，调动农民种粮积极性，增加农民收入，国家向广大农村投放了大量专项资金用于种粮农民补贴。然而，在粮食直补资金发放过程中，由于监督不力，管理疏忽，出现了部分“村官”和财政经管干部利用上报耕地面积和发放资金的便利侵吞粮食直补资金的现象，给党和政府的形象造成极坏影响。笔者从办案中发现，虚报冒领三项惠农补贴（粮食直补、良种补贴、综合直补），存在由“个别”向“普遍”发展的现象，必须引起有关领导和相关部门的高度重视。

一、案件特点　

2011年1-3月，湖北省广水市检察院查处粮食直补资金中的职务犯罪案件5人，案件具有如下特点：

(一)作案人员主要是直接经办人员。5人犯罪案件中财政部门干部2人，系负责审核村上报耕地面积、录入申报补贴面积信息和补贴资金发放工作的直接经手人员；行政村干部3人，系直接负责测量、登记造册和申报农民实际耕地面积的村书记或主任。

（二）作案手段主要为虚报冒领。犯罪案件作案手段采取虚报土地耕地面积套取国家粮食直补款进行贪污，只是财政干部和村干部虚报的内容不同。村干部采取把村集体土地或计税面积内剩余的耕地以自己亲人或外出务工未种地村民的名义上报套取国家粮食直补款，鱼目混珠；财政干部则利用其审核村上报面积、录入申报补贴面积的便利，直接虚报亩数挂造到某村登记册上，上报市财政局套取国家粮食直补款进行贪污。如财政分局干部池某，利用其负责审核村上报耕地面积、录入补贴面积面积信息和补贴资金发放的职务便利，直接虚报耕地面积100多亩，挂到辖区双岗村主任阳某名下，又用其亲友李某、仇某、陈某和其妻汤某及池某自己的名字办理“一本通存折”， 共套取国家种粮补贴款63259.56元。

（三）作案方法隐蔽。虽然广水市按国家规定实行“惠农补贴资金一本通”，一个家庭惠农补贴开一个帐户，然而由于在源头上缺乏监督制约，有些别有用心的村干部，利用自己的亲属或外出务工村民名字虚报亩数，上报开户，造成难以被发现。如犯罪嫌疑人左某任广水市蔡河镇老虎岗村主任兼出纳期间，利用职务之便，在负责办理申报国家粮食补贴耕地面积时，以自己妻子汪某、外出务工村民王某的名义虚报种植面积150.26亩，2006年至2010年五年共套取国家粮补资金30890.33元据为已有。而财政干部作案更是巧妙，更难发现。又如犯罪嫌疑人李某钻考大学前在农村的名字没有注销的空子，在担任广水市吴店镇财经所副所长、支部书记期间，利用职务之便，自2007年至2010年，以其农村村民身份和妻子何某的名义，虚报粮食耕地面积，共套取国家粮食补贴款45787.06元。

（四）作案次数连续、较多。从查办案件情况看，村干部贪污种粮补贴资金的行为呈现出“作案次数多、单笔数额小、年年连续虚报、社会危害大”的特点。3名村干部将虚报的亩数分摊至多人名下，每人名下一年虚报几十亩，套取国家粮食补贴款在1000-4000元之间，单笔数额较小。至案发时，每人连续作案3到5年以上，累计贪污总额达到几万元。

二、原因分析

（一）政策宣传存在盲点。村干部仅简单传达了国家惠农政策，没有组织专项宣传工作，村民仅获知了种粮食有补贴、补贴款直接打到“一本通”存折领取的政策信息，对粮食补贴具体内容如直补款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督的程序等等都不甚了解，导致国家实行粮补政策落实的欠公平、虚假、腐败现象出现。一是补贴对象欠公平。以前因税费较高及农民外出务工等原因，一些农民把耕地流转给其他农户，经营权发生转移，但承包权并没变化，造成种粮的农户没有得到补贴，而有地没种粮的农户却得到了补贴。二是出现重复、虚报补贴。“一卡通”资金发放将所有财政直接补贴农民的资金笼统地打入农户手中的涉农资金卡中，出现办理了退耕还林补贴的面积又作为种粮面积进行申报套取粮补资金或是将粮补资金打到退耕还林卡上的情况。三是出现村干部腐败。在没有实行费改税以前，农民需要向国家交“三提五统”，一些群众为了减少税费，少报了耕地面积；另一方面，国家政策规定按实际亩数上报，但允许在5%范围内波动。个别村干部利用村民采取把集体田地或为他人少报多出的面积虚报为自己种粮亩数，从中冒领个人捞取好处。  

（二）粮食补贴的面积核定、公示程序不规范。一是不核定或不认真核定种植面积。在笔者所调查的村委会中，有的村对村民种植亩数没有去核定，大多是按照税费改革时的计税面积直接确定的，要求村民在上报表上签名，导致村民实际种植责任田面积少报；有的是只对责任田进行了核定，但对在责任田以外机动地、农民开垦的土地因未纳入税改计税面积，其种植的亩数就没有核定，未列入直补面积，从而被漏报；还有的村是按农民实际种粮面积乘以0.88所得结果为上报面积，普遍少报。二是公示程序不规范、公示信息不完整。在第一次公示时只公布了村民签字确认的责任田的面积，而隐藏了虚报的面积部分，由于具体负责经办的村书记或主任向村民公示的内容与上报的内容不符，公示的的信息不完整，造成源头性问题无从发现问题。二次张榜公示流于形式，大多数没有进行公示，有的进行公示也是由财政具体经办人员出具公示内容，由于监督机制的缺失，在出具公示内容时，把自己虚报的亩数从中剥离出来，提供给负责这项工作的村书记或主任，由他们自已回去在村务公开栏内上墙张榜公示，负责这项工作的村书记或主任在上墙公示时采取同样的方式再次把自己虚报的面积隐藏起来，对虚报的名单不予公示。对于各村张榜公示的情况，财政部门也未进行监督检查，导致村干部、财政干部层层虚报的问题屡屡发生。

（三）主管部门监管缺失。一是乡镇政府履职不力。广水检察院查处村干部虚报冒领补贴款的事实，有的是从2005年到2010年，有的是从2007年到2010年连续积累而形成的。乡镇政府由于对各村上报的亩数缺乏核实过程，只是根据每个村上报的总亩数不超过该村的计税面积即可通过。审核工作的“缩水”使虚报冒领补贴款的行为又一次逃过了制度的监督。二是财政部门监督不力。村干部管上报数字后，财政所管发钱，造成资金管理中源与流的脱节，形成资金分配和发放的“两张皮”，相互缺乏监督；各基层财经所，受工作条件限制，基本上一人操作，录入农户面积申报信息，无法保证资金的真实、安全、高效，监督缺失。三是市财政局商贸科对全市各基层财经所上报的面积汇总时没有进行审核把关，监督缺失。市财政局商贸科只是根据各基层财经所录入的农户种植水稻、小麦面积信息汇总，根据上级对我市拨付的资金总量进行核算出每亩的补贴金额，然后交由金融机构兑付落实，没有对全市各基层财经所上报的面积进行审核，甚至对上报种粮面积在50甚至是100亩以上的大户都未进行实地核实。

（四）部分基层干部法律意识不强。一是对虚报的行为认识不到位。有的村干部认为只要入了村委会的账，个人不私分占有，就不违法。如吴店镇泉口村，用村集体名义开设帐户，虚列一个村组，村干部自己编造几个名字分摊虚报亩数，从中套取补贴款4万余元当作村集体费用。还有的将已经享受国家退耕还林补助政策的土地，又申报为水稻种植面积，通过重复申报，从而领取国家粮食补贴据为已有，认为只是钻了监督的空子，不影响农民的利益，只是 “搭车”占了国家的便宜，不违法、不违纪。二是不能认真贯彻执行国家的粮食补贴政策。如良种补贴是国家为推广良种，鼓励农民扩大良种种植面积，提高良种覆盖率而对农民发放的一项补贴。但是在实际操作中，部分乡镇不是按良种播种面积补贴，而是将良种补贴资金，按税费改革时的计税面积上报粮食种植面积发放给农户，变专惠为普惠，没有发挥出良种补贴应有的作用。

三、对策建议

（一）加大监督力度，建立制约机制。一是注重群众参入，健全分配机制。必须注重吸收群众代表参入资金分配和发放工作。各村应成立3-5人的粮补资金分配监督小组，吸收人大代表、政协委员参入，也可选择有责任心、能力强的群众代表，让他们全程参入种植面积核实工作，保证种植面积核实无误。同时，对监督组成员实行“任期制”，防止监督组工作“软化”。二是加大公示力度，健全公开机制。公开必须保证全面、及时、到位。“全面”，要做到资金流程、分配过程和发放过程要公开；“及时”，要做到资金分配后立即公开，经公示7天，群众无凝义后方可打卡；“到位”，要保证粮补面积公开到村、到组，所有公示内容必须经村级监督组成员签字，广泛接受群众监督。三是成立监督机构，健全约束机制。乡镇可由人大、纪检牵头，抽调财政、农综中心、林业站等相关单位负责人为成员，成立乡镇资金监督组，主要监督各村、组公示工作，并将监督结果作为乡镇党委年终考核干部的重要依据。同时，乡镇粮补资金管理岗位，应确定2人以上，严肃会计岗位设置，规范财经纪律，杜绝目前各基层财经所一个业务员审核、录入、上报。市政府可组织由农业、审计、财政监督等部门成立监督检查小组，定期或不定期地对工作开展情况进行督查和检查，发现问题及时纠正。

（二）健全各项制度，建立长效机制。一是健全各项规章制度。建立制定内部监督制度，市财政局、基层财经所均可建立涉农资金发放监督制度，指派专人监督，专门进行粮食补贴及其他惠农资金合适发放的事前、事中、事后全过程监督，特别是对种粮大户等，补贴资金较大的农户进行专向全面核实监督；制定奖励与处罚制度，对在粮补资金发放过程中的违纪、违法行为进行严肃处罚。二是完善粮补工作制度。对农民粮食播种面积建立统计台账，专人管理，做到有据可依。对农户承包土地情况、种粮情况等进行认真调查核实，并以组为单位将种粮补贴面积、标准、金额及时张榜公示，接受群众监督。完善良种补贴程序，变普惠为专惠。由乡镇政府监控，按法定程序通过招投标，确定良种供应商，由供应商按合同规定的数量和价格供种，并提供技术指导及相关的服务；购种农户持购种单据报当地财政部门，由财政部门对农户按所购良种的数量和市财政局商贸科统一核定的补贴标准，核算出应补贴的良种补贴金额，及时发放给农户，变普惠为专惠。三是探索建立整合机制。目前，农机补贴、良种补贴、粮食直补等数项补贴同时推出，各项补贴的时效性要求很严，地方政府尤其是基层工作压力大、任务重。可将以上补贴适当进行整合，将几项补贴合并为一项补贴或称种粮补贴，采取地方政府审核把关，财政部门监督，农民凭售粮专用发票到所在的乡镇农村信用社领取补贴资金，从而避免已申报退耕还林补贴又同时重复申报粮食补贴，防止虚报冒领国家专项资金的行为发生。

（三）加大宣传教育力度，建立预防工作机制。一是加大政策宣传力度。各乡镇可利用每年春季发放致广大农民朋友的公开信机会和向农户发放“监督卡”的时间，广泛地向广大农户宣传当年国家粮补的有关政策、补贴标准、补贴金额等；还可以通过媒体宣传与村镇宣传栏等形式，让广大农民朋友充分理解粮补政策。利用“三万工程” 活动向农民群众宣传中央和地方各级政府的各项强农惠农政策，接受农民群众的咨询、信访和举报，搞好调查研究、信息交流和通报，充分保证群众的知情权、参与权和监督权。二是加大教育力度。采取多渠道、多形式开展文化素质教育、权力观教育、法治教育和身边案例剖析警示教育，提高他们遵纪守法的意识。 三是加大查处力度。相关部门要加强事前预防，同时采取有效措施，对惠农政策落实情况进行监督检查，发现问题及时纠正。执法机关特别要运用好查处这个特殊预防手段，司法和各级纪检机关要适时介入，对严重违纪违规和违法犯罪行为要一查到底，严肃追究有关人员责任，对尚不构成犯罪的纪检监察机关要及时做出党纪政纪处理，对于虚报种植面积套取粮食补贴等侵占惠农资金的已构成犯罪要依法追究刑事责任，发现一起，查处一起，绝不姑息，绝不手软。四是加大涉农调研力度。检察机关作为法律监督机关，除利用“送法下乡”将法律宣传教育工作触角向农村延伸外，必须根据本院查处涉农案件情况深入乡镇、村组深入开展预防调查，建立调研机制，发现问题及时提出检察建议予以纠正，确保惠农政策执行不出现“盲点”；同时对查处的案件进行剖析，分析发案特点、规律、

原因、趋势，有针对性地提出治理和防范的对策，及时呈送市委、市政府主要领导参阅，为领导决策提供参考。