——以乡镇检察室建设为视角
熊 少 彬[1]
【内容摘要】《刑法修正案(八)》规定了被判处管制、宣告缓刑、决定假释的罪犯，实行社区矫正，标志着我国社区矫正法律制度正式建立。新形势下检察机关强化对社区矫正的法律监督，不断改进监督方式，实现社区矫正法律监督制度化、规范化，增强法律监督实效，显得十分紧迫。笔者建议建立社区（乡镇）检察室从而加强社区矫正的法律监督。
【关键词】社区矫正 检察监督 社区（乡镇）检察室
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动[1]。随着现代法治的发展，国际刑罚趋于轻缓化，刑事法律也由“报应刑”向“恢复刑”转变，认为司法活动的根本目的在于恢复被破坏的社会关系，对犯罪的惩治不再是简单的恶恶相报，更多的是对犯罪者的教育和挽救。因此以社区为主体，采取多种方式开展对犯罪者的矫治工作日趋受到重视。
一、加强社区矫正检察监督的必要性
（一）加强对社区矫正工作的法律监督，有利于贯彻宽严相济的刑事政策。贯彻宽严相济的刑事政策，要求坚持对严重刑事罪犯依法予以严厉的惩罚，也要求对罪行较轻的罪犯进行从宽处理，提高对罪犯的教育改造质量，预防和减少重新犯罪。社区矫正制度是一种人道、有效、经济的罪犯处罚制度，是贯彻宽严相济的一种途径。通过对从宽罪犯进行社区矫正及矫正得怎么样加强法律监督，能更好地贯彻宽严相济的刑事政策。同时，检察机关社区矫正的法律监督，有利于解决对被矫正对象的合法权益保护不力的问题，进一步体现法律的公平公正。
（二）加强对社区矫正工作的法律监督，有利于实现权力制衡，防止司法腐败。由于社区矫正采用非监禁方式执行刑罚，因此对那些本应受到监禁的罪犯有极大的诱惑力，其中一些别有用心的罪犯及其家属、亲友会想尽办法甚至采用不正当手段来谋取社区矫正的机会。加强检察机关对社区矫正工作的法律监督，尤其是在矫正对象的确定、交付环节，加强对法院、监狱等机关的诉讼活动进行监督，有利于防止权力滥用和司法腐败的发生。
（三）加强对社区矫正工作的法律监督，有利于保证社区矫正工作的顺利开展。通过对审判环节的法律监督，能够保证只有符合监外执行条件的罪犯进入社区矫正范围；通过对社区矫正过程的法律监督，能够保证执行机关依法进行管理活动。检察机关对社区矫正工作的法律监督，能够保证社区矫正工作人员各司其责，各尽其职，实现社区矫正工作的有序顺利开展。
二、社区矫正的检察监督现状
随着社会文明的进步，监狱矫正模式的局限性逐渐暴露，人性化矫正的观念日益深入、普及，我国结合自身社会发展的实际并借鉴外国社区矫正制度的合理因素，在摸索推行社区矫正的过程中，虽取得了一定的成绩，但还存在着不少的问题。以湖北省随州市为例，全市现共有社区在教人员368人,其中被判处缓刑338人，假释5人，管制2人，剥夺政治权利11人，暂予监外执行12人；调查中发现上述人员脱管、漏管达11人次。脱管、漏管问题相当突出，已成为影响社会稳定的“定时炸弹”，同时也暴露出社区矫正中的诸多问题。
（一）检察定位不准，监督失去独立性
现阶段，检察机关对社区矫正往往重配合、轻制约，在社区矫正的司法实践中，检察机关的身份往往是社区矫正工作的参与者、司法行政机关的帮手而不是独立的监督者[3]。检察机关的职能被异化为对社区矫正的教育矫正、帮困扶助，职能本末倒置，导致检察机关不仅没有突出自身的监督地位，反而失去法律监督者的独立性。
（二）执行主体不明确，缺乏明确的监督对象。
我国现存社区矫正和监外执行两种非监禁刑执行方式，监外执行机关为公安机关。人民检察院对公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的判决、裁定和决定的执行活动是否合法，依法进行监督；也包括对人民法院、监狱、看守所的法律文书和罪犯交付执行是否合法进行监督[4]。但是实践中，一些地方对监外执行罪犯进行考察监督的机关则是渐渐交由司法行政机关负责，这就造成社区矫正工作的法律主体与工作主体不协调。在这种双格局的情形下，容易导致社区矫正实际工作的混乱。司法行政部门执行对矫正对象的监管又往往于法无据，只见诸于一些领导讲话以及本部门一些文件，并无法律权威性，同时，司法行政机关又不具强制执法权，对社区服刑人员不具有强制管理手段和威慑力，容易造成脱管、漏管、无人监管，此情形破坏了行刑制度的统一性和监管矫正工作的脱节，导致刑事执行权力资源配置失衡。《刑法修正案（八）》规定，被判处管制、宣告缓刑、决定假释的罪犯依法实行社区矫正，但是，没有对社区矫正的主管机关做出明确规定。检察机关应当将公安机关作为监督对象，还是应该将司法行政机关作为监督对象，或者将两者同时作为监督对象，目前尚无法律明确规定。在此种情形下，人民检察院的监督地位显得非常尴尬，影响了社区矫正法律监督工作的开展[5]。
（三）监督职权有限,降低了监督的实际效果。
现阶段，检察机关法律监督权限有限,如果发现社区矫正中的违法问题,其方式无非是发出《检察建议书》或者《纠正违法通知书》,没有相应的法律执行力,被监督单位可执行也可不执行,没有赋予检察机关相应的处置权以追究相关单位或责任人的责任。就刑罚执行监督来说，其手段仅限于要求纠正违法和检察建议[6]。在现实操作中,检察机关主要依据最高人民检察院2008年颁布的“监所检察四个办法”的规定,如果被监督单位不纠正违法,对《纠正违法通知书》或者《检察建议书》置之不理,可以向上一级人民检察院报告,由上级人民检察院向同级被监督单位提出。检察机关刑罚执行监督职权的有限性,影响了法律监督的法律效果和社会效果,同时也影响了检察机关的形象和权威。
（四）监督手段单一，不能适应社区矫正的发展状况。
目前检察机关对于社区矫正工作的检察监督主要是通过巡回检察与开展专项活动相结合的方式开展工作，由于社区矫正机构、矫正对象分布面广、量大，巡回检察监督基本上是流于表面、流于形式，很难发现问题，监督效果有限。开展专项活动可以集中力量解决一类
问题，但是由于涉及多家单位，协调的工作量相当大、投入高，且是短期行为，不能常态化、制度化，严重影响专项活动的效果。另一方，面检察机关对于社区矫正检察监督的投入包括人力、财力、物力等相对较小，制约了社区矫正检察监督的效果。长期以来，由于对社区矫正工作法律监督重要性的思想认识不够，使得检察机关对社区矫正检察监督工作的投入较小，或者人员配备不齐，或者开展工作的后勤保障跟不上等，这些都对社区矫正检察监督工作的发展带来了不利影响。
三、社区矫正检察监督方式的完善
（一）传统社区矫正检察监督评介
人民检察院对社区矫正的法律监督采取两种方式：(1)巡回式检察监督，即由检察机关的内设部门监所检察部门派人不定期的对本辖区内的社区矫正工作进行检察监督。(2)派驻式检察监督，即由检察机关向设有社区矫正的乡镇街道司法所派驻检察室等常驻机构对所在辖区内的社区矫正工作进行检察监督。目前，国内绝大多数检察机关都是采取巡回式检察监督方式，但是随着社区矫正工作在全国范围的施行，这种监督方式的弊端越来越明显，而派驻式的检察监督方式则有着突出的优势：一方面有利于提高社区矫正的检察监督实效。派驻式检察监督办公地点、办公时间、工作人员均得以固定化，密切了与派出所民警、司法行政干部、社工的联系沟通，更好地掌握本辖区监外罪犯动态、矛盾化解、参与帮困安置工作等情况，能切实提高法律监督实效，更好地对社区矫正对象合法权益予以保护；另一方面有利于检察机关深入基层、服务群众。检察机关长期以来缺乏深入基层的机构组织，与最基层的群众缺乏联系，设置派驻监督机构正是检察机关深入基层、服务群众的有力举措，对于改进检察机关的法律监督方式、增进人民群众对检察机关的了解、深入推进“三项重点工作”有着重要的意义。
（二）社区（乡镇）检察室的职能定位
基本职能：(1)依法开展对判决、裁定、决定监外执行的检察监督，支持和保障有关机关依法、正确适用非监禁刑，保证适用非监禁刑的对象符合法定条件和程序。(2)依法开展对监外执行交付执行活动的检察监督，促进交付执行各个环节有效衔接，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成监外执行罪犯“漏管”。(3)依法开展对公安机关、司法行政机关监管活动和矫正活动的检察监督，防止和纠正监管和矫正活动中存在的“脱管”问题。(4)依法开展对刑罚变更执行和解除矫正、终止执行环节的检察监督，促进有关机关依法公正办理减刑、收监执行以及在刑期或者考验期满后及时办理释放、解除管制、恢复政治权利等手续并履行相关程序。(5)依法开展对滥施社区矫正、玩忽职守导致被矫正对象重新犯罪以及社区矫正过程中的非法和不当行为的检察监督。(6)维护社区服刑人员合法权益，接受社区矫正对象提出的控告和申诉，防止和纠正侵犯社区服刑人员合法权益的行为。乡镇检察室应坚持以化解社会矛盾为主线，努力推进基层社会管理创新。同时，与基层镇街党委、镇街综治信访维稳中心、人民法庭、派出所、司法所加强沟通协助和密切配合，以便形成化解基层社会矛盾的合力[7]。
（三）乡镇检察室的规范化
1、明确职权。设置乡镇检察室是检力下沉的一种实现方式，设置检察室的目的是通过延伸法律监督触角，切实畅通群众诉求渠道，推动三项重点工作开展，促进依法行政和公正司法。因此检察室的设置应体现法律监督的属性，具体而言，检察室是由检察机关派出的依法履行部分法律监督职能的机构。这一职能定位一方面要求检察室的职能具有授权性，即没有所派出的检察机关的授权，不得行使授权以外的职能；另一方面，由于是法律监督职能的延伸，因此职责具有延伸性，但这种延伸并不是职权的扩张，而是在履职方式、工作程序和服务方法上与派出的检察机关不尽相同。
2、规范审批程序。完整意义上的检察室作为检察机关的派出机构，涉及机构名称、人员编制、办公经费、办公场所等具体问题，尤其是作为代行部分检察权的派出机构，其设立须经法定的程序。从目前各地检察机关设置检察室的情况看，基本上处于内部探索阶段，多数由派出的基层检察院自行决定设立，有的征求了地方党委或人大常委会的同意，但在实践中没有遵循统一的审批程序。2010年高检院《指导意见》规定“检察室的设立、更名和撤销，应报省级人民检察院审批。”
3、加强业务管理。对检察室的管理问题，
4、积极探索社区（乡镇）检察室的运行模式。 高检院《指导意见》在如何逐步规范法律监督延伸触角、促进检力下沉的组织形式方面提出“继续坚持因地制宜、多措并举。……没有设置派驻检察室的，可以采取多种形式下沉检力，通过相对固定或定期、不定期巡回方式开展检察工作”。采取设岗派驻模式，检察机关通过设置派驻乡镇检察室或者工作点作为常设机构，派驻专门检察人员，独立履行相关法律职能。前不久，武汉市江汉区检察院的“社区矫正检察室”设在了司法局，派驻检察官，挂牌办公，对全区社区矫正工作开展日常监督，通过建立公检法司共享的社区矫正信息机制和平台，实现对社区矫正的全程同步动态监督，提高了监督效率。基层检察院的社区（乡镇）检察室可以与所在地的派出所、派出法庭和司法所并列设置，便于对这些司法机关的派出机构执法行为实行监督，这种模式将是检察机关派驻检察室的发展趋势。