杨生启   胡洪波

当前，随着城市化进程的加快，拆迁、征地已经成为贪污贿赂等职务犯罪的“衍生区”。同时，征地拆迁矛盾已经成为上访、群体事件的重要诱因。必须高度重视征地拆迁领域的职务犯罪。笔者通过对湖北随州征地拆迁中职务犯罪的调配与分析，提出相应的预防对策建议，以期预防和减少征地拆迁中职务犯罪，从而服务保发展、保民生、保稳定。

一、征地拆迁中职务犯罪的主要特点

湖北随州作为湖北省最年轻、最具影响力的地级市之一，经济迅速发展，城市建设的发展步伐加快，涉及土地征收拆迁职务犯罪案件也呈易发多发态势。2005年以来，检察机关共立案查办征地拆迁职务犯罪18件34人，涉及金额近2000万余元。案件呈现下列特点：

（一）犯罪主体多为基层工作人员。随州市征地拆迁过程中职务犯罪的主体以基层（社区）工作人员居多，共28人，占82.4% ；国家机关工作人员6人，占17.6%。

（二）共同犯罪比较突出。征地拆迁补偿关口较多，程序比较严格，单独作案可能性不大。大多数案件都是由实地测量人员、验收人员、审批领导等相互勾结，联手作案，共同贪污受贿。往往是查出一个，牵出一窝，带出一串。也造成共同犯罪人员往往会订立攻守同盟，查处难度较大。

（三）发案环节比较集中。从发案环节来看，主要发生在征地拆迁补偿项目、标准适用、补偿金额核算等环节，或者是在征地拆迁管理上而产生行受贿、贪污、挪用公款的犯罪行为。

（四）作案手段多种多样。从作案手段上看，主要有以下三种情形：一是基层村（社区）工作人员利用本身经手管理本村范围内补偿款的职务之便，贪污、挪用集体补偿款。如经济开发区淅河镇桥头村征地代表刘某某伙同他人将手中保管的土地补偿款1450万元挪用购买基金和借给他人进行营利活动；二是政府拆迁指挥部相关负责人或拆迁人员利用职务之便直接套取补偿款后侵吞。如随县淮河镇支铁办主任黄某某等私分征地补偿款窝案；三是拆迁人员或管理人员在拆迁工作中，利用办理征地补偿登记、现场调查核实、支付征地补偿安置费用等职务之便，收受被拆迁村民、村集体、企业贿赂，并为他人谋取非法利益，涉嫌滥用职权、受贿犯罪。

二、征地拆迁中职务犯罪的危害性

（一）破坏了经济发展环境。贪污贿赂、挪用公款犯罪直接造成投资成本增长，经济发展环境恶化。如广水市九皇社区干部等4人在该市武元农贸市场拆迁改造过程中，以不作群众工作为由，向开发企业各索取了一间本应为社区的门面房据为已有。

（二）直接或间接损害人民群众利益。一是在征地拆迁中不公正行为导致群众利益受损。如广水市应山办事处曹塘角社区干部等5人在该市军民路拆迁改造过程中，采取重报土地补偿款和领取土地补偿款不记帐的手段，套取并私分补偿款95000元。二是拆迁成本增长，使得投资商开发的土地成本增长，最终转嫁到获得使用权的群众的身上。

（三）引发和激化社会矛盾。由于征地拆迁工作中的不公开、不公正，群众利益受损，使得被征地拆迁群众与开发商、政府部门之间产生重重矛盾，进一步激化社会矛盾，引起突发事件。

（四）直接导致党和政府的公信力下降。征地拆迁工作中的贪污受贿等违纪、违法、犯罪行为，使得人民群众对国家机关工作人员履职的廉洁性、公正性产生质疑，从而对党和政府管理国家和社会的信任度下降，产生抵触或反对情绪。

三、征地拆迁中产生职务犯罪的原因

（一）征地拆迁操作程序不严谨，监督管理欠缺。一是公开性不强。征地拆迁补偿工作往往由政府组织成立的指挥部或国土部门下属机构负责，出资方往往无法介入征地拆迁工作中，对补偿工作无法从外部进行监督。同时，征地拆迁补偿公示规定对整个项目的补偿款额、所有实际补偿费用情况、尤其是集体补偿情况，仍然存在制度规定上的漏洞，没有完全做到公之于众、告之于民，事后监督机制仍然有欠缺之处。二是工作随意性大。在具体征地拆迁工作中，有些工作人员没有严格按照工作方案的要求和征地拆迁操作程序去开展工作，工作程序不规范，工作透明度不高，随意性大，甚至出现其个别领导说了算。有些国家工作人员甚至受利益驱使,与其他国家工作人员、基层组织人员互相勾结，暗箱操作，从而助长了虚列、重报、虚报、冒领的歪风，犯罪人弄虚作假，肆意大量侵吞、骗取国家征地补偿款。三是实质性监督不到位。征地拆迁补偿评估、测算等具体操作具有一定技术性，客观上给监督带来了难度。操作过程中多是听汇报，看资料，缺乏实质性的监督，加之拆迁完成后就无法查验核实的特点，导致无法实现事后监督。在整个征地拆迁过程中，事前缺乏对机构和人员的监督，事中缺乏对工作程序的监督，事后无法对工作内容进行监督，征地拆迁几乎在真空中运行，最终导致监管缺位。

（二）相关部门信息共享机制不健全，配合协调不够。征地拆迁过程中，公安、国土和城建等部门之间没有建立必要的信息共享机制，相关信息不准确，拆迁工作人员容易与被拆迁人相互勾结，弄虚作假，骗取补偿款。如农村及城郊村、城中村部分房屋没有房产证，很多拆迁户在拆迁前临时搭建建筑物、增大拆迁面积以获得更多的补偿款现象较为突出，拆迁工作人员往往利用这些漏洞与被拆迁户勾结，明知为临时搭建的建筑物也予以确权，从中骗取国家补偿款。

（三）征地拆迁补偿款的发放不规范，难以安全到位。一般情况下，拆迁补偿款项不是直接发放到被拆迁户的银行帐户中，而是先由财政部门拨到被征地拆迁地所在基层财政专户，再由专户拨到村（社）委会，最后由村（社）委会将补偿金发放给被拆迁人，拆迁补偿款流通环节多，而且由于补偿标准公开透明不够，拆迁款的数量、到账时间都不准确，为有关人员非法挪用、侵占拆迁款提供了可能。

（四）征地拆迁人员、村（社）干部素质偏低，法制观念不强。从查处的情况来看，负责征地拆迁具体工作的大多是基层村（社）干部，普遍存在着文化素质不高、政治法律观念不强等问题，有的心存侥幸，有的则认为“近水楼台先得月”，遇上征地拆迁的机会，不捞白不捞。

（五）对违法违规行为查处难度大，刑事处罚偏轻。由于拆迁工作的暗箱化操作、不规范操作，社会监督的触角难以到达拆迁领域。而该领域的职务犯罪大多是窝案、串案，参与人员实行“利益均沾”原则，利益既得者往往在事前已经建立攻守同盟，因此违法违规行为很难暴露，即使有人举报，行为人之间也是相互“掩护”，加之参与涉及人员多，相关物证大多在拆迁完成后灭失，因而证据难收集，办案机关查处难度大。职务犯罪判处的轻刑化无形中也助长了犯罪的侥幸心理。从检察机关查处效果来看，对已经认定有罪的责任人刑事处罚普遍偏轻，法院判处实刑的仅2人，其余大多为缓刑或免处。

四、预防对策和建议

减少征地拆迁中的职务犯罪和违法违规行为，是一项系统工程，必须从完善工作制度入手，加强对相关人员的教育、管理，重点抓好长效监督机制建设。

（一）完善征地拆迁管理工作流程。一是制定征地拆迁管理细则。尽快制定和完善对随州市征地拆迁管理工作的指导意见和监督方法等一系列规范制度，就集体土地征地拆迁工作的主管部门、职责、拆迁许可程序、拆迁人准入条件、拆迁工作的主要内容及程序、拆迁补偿和安置的基本方法、拆迁工作的法律责任等进行规定，明确拆迁工作人员的职责、权限和具体操作办法，做到公开、公平、公正，责权分明、程序规范。二是规范征地拆迁工作程序。首先，保证征地拆迁工作的公开性，确保群众的知情权和参与权，保证拆迁活动在阳光下进行。畅通沟通渠道，多听取群众意见，鼓励人民群众对拆迁工作进行监督，保证拆迁工作中的问题、隐患能被及时发现；其次，保证征地拆迁工作严谨性。实行严格的审查制度，进一步明确丈量人、计价人、审核人、审批人的职责，采取“明确分工、单人不施工、二人以上相互监督协作”的方法，进一步减少人为操作空间，确保征地拆迁补偿数据、资料的真实性、准确性；再次，保证监督检查的经常性。将专人定期或不定期抽查、审核征地拆迁资料的真实性、完整性和正确性贯穿于整个征地拆迁工作的始终，杜绝弄虚作假现象。三是建立拆迁档案资料的收集、固定、备查制度。在公安、国土和城建等部门之间建立必要的信息共享机制，保证被拆迁户的人口数量、被拆迁房产的权属等相关信息的准确性，避免不法分子虚构相关情况骗取拆迁款。同时，做好原始资料的固定工作，对于房屋、补偿内容等应采取录像、拍照等方式予以固定。另外，做好拆迁资料的备查制度，对于拆迁补偿有关的房屋测绘图、土地使用证、房产证、补偿协议、补偿公告等原始资料不能随意涂改，由相关责任人员签名后存档，以备查验和事后监督。

（二）加强对征地拆迁机构、人事监管。为了便于监管，设置专门的征地拆迁管理机构，建立相对稳定的征地拆迁队伍。一是把好征地拆迁工作人员的审查关、聘用关，加强对征地拆迁工作人员进行法律法规教育和业务知识培训；二是定期进行岗位内部轮换，加强内部监督，同时加强思想政治教育、职业道德教育和廉政法制教育，增强其廉洁自律的意识，提高征地拆迁工作人员的法制观念和依法办事的水平；三是建立征地拆迁人员回避制度，对与征地拆迁工作存在利害关系，可能影响征地拆迁工作公正开展的工作人员，应主动提出回避或由其主管领导责成回避。

（三）规范征地拆迁补偿标准和补偿款发放管理。一是制定公平合理的补偿方式与标准。征地拆迁补偿政策的核心是补偿标准，应根据当前社会发展的状况，及时修订征地拆迁补偿方案，细化补偿评估计价标准，同时，补偿方案应尽可能地征求群众意见，通过沟通达成共识，合情合理地按照实际情况规定各种标的物的补偿标准，并应有明显的参照标准，使补偿计价不但便于执行，而且可以减少自由操作空间，提高补偿标准的可操作性和确定性，确保补偿公平。二是规范征地拆迁补偿款的发放管理工作。建立统一管理征地拆迁补偿款制度，严控资金流向。统一规范补偿款的拨付，实行“拆付分离”制，将补偿款由银行专户直接划拨给被征地拆迁人，取消村（社）等中间环节，避免任何单位或个人从中截留，确保征地拆迁补偿款项安全、及时直接发放给被征地拆迁户。

（四）强化征地拆迁工作监督制约机制建设。一是强化社会监督。（1）实现执行文件的透明化。征地拆迁前向被征地拆迁人宣传、讲解所执行的征地拆迁补偿文件和操作程序文件，公开拆迁补偿安置政策，严格执行公示公告程序。（2）保证操作程序和结果透明化。严格履行公示公告程序，公告内容应当包括补偿的标准、被拆迁户名、丈量登记情况、补偿金额等，杜绝暗箱操作。（3）监督途径透明化。对拆迁单位及工作人员身份、公开举报电话、接待信访时间、人员等投诉和复议渠道，以便群众监督。二是强化内部监督。（1）施行被征地拆迁代表参与制和复核制。即在动产评估和补偿款核定环节应有被征地拆迁代表参与，对征地拆迁工作的测量、图表的绘制、登记造册等决定补偿金额的关键环节进行现场监督和签字认可。对于动产评估和补偿款核定实行复核制，另行邀请其他被征地拆迁代表、工作人员等组成独立小组进行复核。同时，对于动产评估结果、补偿项目、房屋面积、建房时间应及时予以公示，以利群众监督。（2）加强对房屋拆除工程发包的流程监督。房屋拆除工程由投资方、征地拆迁人共同组织实施公开招标，当地纪检监察部门全程参与监督，重点加强对参与投资拆除施工队伍的资质审核，对于有行贿记录的施工队伍禁止准入。三是强化财务监督。（1）严格规范财务制度，把好财务收付关口。对于征地拆迁的补偿款及其他专用款项，及时纳入财务，统一管理，合理使用。大力推行镇、村（社）两级财务公开制度，推行“资金统管制”和“会计代理制”。严格执行票据领、用、缴、销、存制度，保证预算外资金、专项资金专户专用，防止挤占、挪用；（2）建立内部审计和稽核制度，定期开展项目审计或者专项的财务抽查，以便及时发现拆迁资金、补偿款使用管理中存在的问题。（3）规范岗位设置，按财经法规和财会制度，结合各单位实际管理情况，按决策、执行、监督三者既统一又分离的原则，设置会计、出纳及审核、审批岗位，不允许一人兼任会计出纳等现象的出现。会计、出纳要定期核对账目，日清月结，做到账款相符。

（五）加大对征地拆迁职务犯罪的预防和打击力度。一是突出查办征地拆迁等涉及到广大人民群众切身利益的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪，严肃查办滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪，让人民群众的合法权益得到充分保障，通过对犯罪分子的严厉惩处，充分发挥刑法的震慑作用，打防结合，遏制此类职务犯罪的发生。二是认真贯彻“预防为主、惩防结合”的方针，积极探索适合征地拆迁工作实际的预防职务犯罪工作方法，通过开展个案预防、案后预防工作，加强对重点岗位预防，重点对征地拆迁工作人员、村(社)工作人员加强法制教育和廉政教育，预防征地拆迁中职务犯罪的发生；三是加强征地拆迁中职务犯罪案件的调研分析，探索发案规律、特点，加大犯罪预测和对策研究力度，不断调整改进职务犯罪预防工作，从而减少和遏制征地拆迁中职务犯罪的发生。