邱高启 方秋
科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，也是做好检察工作必须坚持的世界观和方法论。随着我国全面建设小康社会步伐坚定不移的迈进，中国各项制度以科学发展观为指导正如火如荼地进行着改革创新，作为国家政治制度中至关重要的检察制度也走过30年的恢复重建并不断完善的风雨历程。在进一步深化检察改革中, 湖北省人民检察院于2006 年12 月出台了《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》，制定、修订了多个配套性制度, 形成了以《指导意见》为主、以配套制度为辅的“检察工作一体化”规范体系。本文旨在从检察工作一体化机制的重要意义入手，结合随州市检察机关推行检察工作一体化机制的实际，探讨如何以科学发展观为指导推行检察工作一体化机制。
一、推行检察工作一体化机制是检察机关贯彻科学发展观的必然选择
中国特色社会主义事业始终处于科学发展和持续创新之中，作为中国特色社会主义事业重要组成部分的我国检察事业，也要不断发展和创新。针对当前检察权出现地方化、部门化和分散主义的倾向，省院创造性地提出运用“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”四位一体的工作机制去“收拢手指，攥紧拳头”，形成法律监督的合力，无疑是以科学发展观统领检察工作的实际行动，是科学发展观在检察工作总体思路上的贯彻落实。
（一）检察工作一体化机制是按照中央改革部署，推动中国特色社会主义检察制度不断完善的重要举措。
当今世界，不论社会制度如何，检察权的相对独立已经成为检察制度发展的一种趋势。从西方国家的检察制度来看，尽管大多数联邦制国家存在联邦检察系统与邦检察系统之分，但是在任何一个检察系统都存在一定的统一性。这种统一性就是所谓的检察一体。在作为近代检察制度发源地的法国，检察院和检察官分为若干鲜明的等级，上级检察院和检察官对下级检察院和检察官可以下达命令和指示。在作为检察一体极端化的俄罗斯，检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的体制。检察机关工作人员包括检察官和侦查员必须经检察长授权并按检察长的指示和决定进行检察职能活动。各国在制度安排上虽然都有自己的特色，但是，从国际检察制度来看，检察一体制是保证检察职能统一有效履行的必要制度安排。
然而，长期以来，在我国社会主义检察制度中一直存在着检察一体制不健全的问题。随着依法治国进程的推进和检察事业的发展，健全检察一体制已经成为检察改革的焦点之一。检察机关的根本价值在于对检察权的行使，检察权的行使要通过履行法律监督职能予以实现，而法律监督职能的实现有赖于基于对检察工作规律性认识而不断深化完善的机制创新，“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的“检察工作一体化”正是在这种背景下应运而生，旨在通过加强检察机关上下、横向、内部三维整合，形成合力、协调统一从而确保充分行使检察权履行法律监督职能。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调，要通过深化司法体制改革，优化司法权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权。作为专司国家法律监督职能的检察机关，必须以党的十七大精神和科学发展观为指导，按照中央和最高人民检察院关于推进司法体制和工作机制改革的部署，推动建设公正高效权威的社会主义检察制度。而“检察工作一体化”正是在公正、高效、权威的目标指导下，通过创新工作机制，优化职权配置，规范司法行为，落实执法保障，提高工作效率，维护法律监督权威，维护社会公平正义。
（二）检察工作一体化机制是推动检察工作科学发展的现实需要。
当前，检察事业的发展机遇与挑战并存。在充分认识各种发展有利条件的同时，我们必须看到在检察工作中仍然存在着法律监督合力不强等问题，影响和制约了检察机关的健康协调发展。实行检察工作一体化机制对于检察机关树立法律监督权威，形成法律监督合力，从而实现科学发展具有十分重要的意义。
1、推行检察工作一体化机制是克服地方和部门保护主义、维护司法公正与社会公平正义的重要保证。随着社会主义市场经济的发展，利益分配逐渐区域化、多元化，双重领导体制的弊端开始逐步显现。主要表现为检察权的地方化、行政化。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文的“党内审批制度”。又如在人事管理上，检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。在业务管理中，仿照行政机关设置的逐级审批制度使检察官的相对独立性得不到应有的尊重。这种行政化的管理模式也为地方干预检察权提供了便利。在以地方为主的双重领导体制无法适应现代社会对检察工作的要求的情况下，推行检察工作一体化机制，对于加强检察机关上下级领导关系，克服检察机关现行领导体制的弊端具有重要作用。
2、推行检察工作一体化机制是发挥检察机关整体优势、提高执法水平和效率的迫切要求。从检察权运行层面看，检察工作一体化是检察活动协调统一的保证，可以保障检察职能的有效行使。为此，必须保持检察机关及其法律监督活动的独立性和一体化，以实现其超然性、公正性与效率性。如职务犯罪侦查行为是法律监督的必然内容和重要手段，是法律与权势的对抗性较量，为排除行政、地方保护，就需要一种独立性保障。只有检察工作一体化，严密组织，严格纪律，上下联动，迅速反应，才能保证检察机关的职务犯罪侦查行为只服从于法律、只服务于根本利益。检察工作一体化使得检察机关成为一个相对独立的机构体系，从而提升整体对抗刑事犯罪的力量，增强诉讼活动的有效性，增强检察活动的客观公允性，有效提高诉讼效率。
3、检察工作一体化机制是增强检察机关法律监督能力、保障国家法律统一正确实施的有效途径。检察机关机关履行法律监督职能的根本目的，就是维护国家法律的统一、正确实施。为了保证法律监督的权威性，客观上就要求检察机关成为一个有机共同体。如果各地和各级检察机关各自为战、自行其是，不能形成法律监督的合力，就很容易受到地方保护主义和部门保护主义的干扰。因此，可以说检察工作一体化是正确履行法律监督职责的应有之义。同时，法制要统一也必须保证检察机关的检令畅通，法制的尊严和权威要以有效的监督作保证。而检察工作一体化机制不仅有利于保证检令畅通，而且有利于统一法律政策界限和执法尺度，保障宪法和法律的统一、正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。
（三）检察工作一体化机制是科学发展观的根本方法在检察工作中的实践运用。
按照马克思主义唯物辩证观，任何事物都不是孤立存在的，而是相互联系而成为一个整体的。哲学上把这叫做“系统论思想”，实际就是联系的观点，在实践中我们叫做“一盘棋思想”。检察工作一体化机制就是以系统论为哲学基础，基于检察工作中的实际问题提出、又用以指导检察实践的改革举措。现行检察体制和工作机制总体上是与我国经济社会发展水平相适应的，但随着社会的发展，一些体制性、机制性障碍逐渐显露，不适应法律监督职能有效发挥的问题日益突出。主要是地方主义、部门主义和分散主义不同程度地存在，纵向的领导关系有待理顺，横向的协作配合亟须加强，检察资源的内部整合力度不够，法律监督的整体效能尚未充分发挥。破除这些障碍，就要靠改革。而检察工作一体化机制正是解决上述问题的根本举措，它包含了多个层次，结构丰富而严密。既有检察机关的纵向关系即上下统一，又有检察工作的横向关系即横向协作，既包含内部的优化关系即内部整合，又包含整体的运行关系即总体统筹。这几个层次相互联系、相互促进、协调一致，形成了一个完整、严密的科学机制，是系统论思想在检察实践中的创造性运用。
“检察工作一体化”的提出和实践，也是在检察改革实践中贯彻科学发展观的实际行动，它与统筹兼顾的根本方法具有内在的一致性。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，而“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的基本要求，就是统筹兼顾的应有之义。按照统筹兼顾的要求，既要统筹各项检察工作，又要统筹各级、各部门的工作；既要以业务工作为中心，又要重视检务保障；既要全面履行法律监督职责，又要紧紧抓住事关群众利益的突出问题和法律监督的薄弱环节重点突破。实践证明，在检察工作一体化机制下，通过统筹不同层级、不同区域、不同类别的检察工作，有助于整合检察资源，增强监督合力，有助于维护检察工作的整体性、统一性，实现执法办案的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一，进而推动检察工作全面协调可持续发展。
二、随州检察机关推行检察工作一体化机制的现状
省院《指导意见》发布以来，全市检察机关积极行动抓落实，检察工作一体化机制取得了积极进展。在强化上级院对下级院的领导关系方面，认真实行下级院定期向上级院报告工作制度，同时严格执行请示报告、情况说明制度与报备审批制度，增强全市两级检察机关大局意识、整体意识，做到有令则行、有禁则止，上级检察机关领导下级检察机关的工作机制进一步健全。在检察业务工作方面，一是加强了侦查指挥中心建设，强化检察工作一体机制在职务犯罪侦查中的运用，加大侦查工作统一组织、指挥、管理与协调力度，全面整合两级院侦查资源，组织查办新农村建设领域、城镇建设领域等专项行动，符合检察工作一体化要求的侦查工作运行模式逐步建立；二是建立了检察机关内部办案协作机制。在查办职务犯罪工作中，探索和完善侦、捕、诉工作的相互配合，同时针对我市技术门类不齐、司法警察警力不足的现状，对技术人员、司法警察统一调配，整合力量，支持服务侦查工作，各项检察业务工作在协作配合中，法律监督的合力进一步显现。在执法保障机制方面，一是围绕一体化机制需要，建立科学完备的制度体系，先后制定了《随州市检察机关检务督察工作办法》、《随州市检察机关初查监督实施办法》、《随州市检察院侦捕诉相互配合衔接机制》等一系列制度；二是加强内部执法监督，全面实行检务督察制度，通过检务督察加强对执法办案的制约，促进了全市检察机关公正、规范、文明执法；三是落实经费保障标准，构建一体化建设的物质基础，按照关于检察经费保障的有关规定，积极争取党委、政府支持，落实检察机关经费保障，并在此基础上，积极争取资金，以信息化建设为重点，加快科技强检步伐；四是坚持以人为本，着力加强检察队伍建设，注重人培养和引进，确保了一体化建设的人才支持。
通过加强检察工作一体化机制建设，在实现“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的要求方面显现出良好的效果：一是进一步强化了上级院对下级院的领导关系，检察机关上下检令统一、步调一致，推动了全市检察工作沿着正确的方向健康发展；二是进一步加强了检察机关的横向协作，互相通报情况、加强沟通，互相理解、支持和配合；三是进一步加强了检察机关各个业务部门的协作配合，加强内部整合力度，形成了工作合力，克服了各自为政、相互封锁、人为割裂的执法办案旧模式；四是进一步增强了检察工作的整体性、统一性，总体统筹各项检察工作，保证检察工作在整体上有效运转、协调有序，不断发挥整体效能。
尽管推行检察工作一体化机制的成效是明显的，但是还要着力研究和解决不适应科学发展观要求、不利于检察工作一体化机制建设的问题：
1、检令不够畅通。要加强上级检察院对下级检察院工作的领导，很重要的一个问题就是能否确保检令畅通，能否在双重领导体制格局下进一步增强上级权威，做到有令必行、有禁必止。实践表明，阻碍强化国家法律监督发展的最突出的问题是国家法治进程中检察权地方化的倾向，既有历史的根源，又有现实的体制问题。从我市的情况看，各级检察机关接受上级院领导方面总的情况是好的，高检院、省院的决策决定和规章制度能够得到很好执行，部署的工作能够得到认真落实。但是，实际工作中发生的各种问题，甚至违法规事件表明，检令不畅的现象仍不同程度的存在，有的地方对上级检察院的要求和部署贯彻执行不力、敷衍应付甚至自行其是、我行我素，这些问题不仅严重影响检察机关法律监督职能的充分发挥，而且严重损害了执法形象和执法效果。
2、协作配合不够。检察机关的内部协作配合关系到能否发挥法律监督的整体效能，实践中，业务部门自成系统，各自对本系统业务进行管理，彼此很少联系、沟通和配合协作。以职务犯罪案件侦、捕、诉工作为例，侦、捕、诉三职能部门由于缺少协作配合和沟通，有的侦查人员先入为主、对侦查监督、公诉部门的提出的意见认为是吹毛求疵，对补证要求置之不理；有的侦查监督部门人员对提请逮捕的证据要求过于苛刻，需要强化、补充的证据不和侦查人员互相沟通；有的公诉部门人员习惯坐堂办案，没有及时介入侦查，客观上造成引导取证的滞后性与被动性。这些问题的存在不仅削弱了检察机关内设部门的工作合力，影响了案件质量和办案效率而且损害了检察机关的法律威信。因此亟待建立协作配合机制，增加内设机构之间的紧密性，加强沟通和协调，达到办案效率高，案件质量过硬的最佳效果。
3、机制保障不力。全面实行检察工作一体化机制，需要相关制度、机制来保障，然而，目前还有很多配套制度得到很好落实或者没有建立完善。如在检察官行使职权制度方面，由于检察官行使职权的相关保障机制没有建立，加之检察机关长期以来的行政管理模式，检察官的个人作用被淡化，办案自主性受到限制，即使案情简单的案件，也要经过向部门负责人汇报、向检察长汇报甚至向检委会汇报，检察官虽被确认有独立办案能力而被赋予办案资格，却无自主决定自己承办案件的权力。又如人力资源和物质保障长期以来阻碍着检察工作发展，尤其是随着检察官准入制度的建立，检察人才青黄不接的问题日渐显现，同时检察机关经费不足的问题也一直未得到很好解决。这些相关制度不建立健全，检察工作一体化机制的推行效果就要大打折扣。比如说在现行“分灶吃饭”财政体制情况下，或多或少地都会存在“种了别人的田，荒了自己的地”这种顾虑，如何增强相互协作的内驱力，这就需要建立健全相关配套措施来落实。
4、整体监督能力不强。当前检察职能还存在淡化和分散的问题，业务机构职能还存在分散和交叉的问题，同一职能由不同部门分别行使，或者人为设置更多的工作环节，削弱了检察权的整体发挥。同时，检察工作整体发展水平还不高，基层院工作还有待加强，各项检察业务工作、各项检察职能和各地区工作发展还不平衡协调，检察机关的法律监督能力与全社会对公平正义的需求还不相适应，检察机关在履行法律监督职责中还存在不敢监督、不善监督、监督不规范、监督不到位等问题，还不能让广大群众满意，这些问题已严重影响和制约着检察工作全面、协调、可持续发展，亟需通过深入推行检察工作一体化机制予以解决。
三、把握和运用科学发展观，提升检察工作一体化机制的运行效果
检察工作一体化机制是我国检察机关切实贯彻科学发展观取得的优异成果。我们要切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，同时以科学发展观为指导，加强检察工作一体化机制建设，转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约检察工作发展的突出问题，努力实现检察工作的科学发展。
（一）坚持发展是第一要义，增强大局意识，用服务大局观念统筹各项检察工作。
在推行检察工作一体化机制的实践中，要坚持检察工作为发展第一要务服务，始终着眼于思考、谋划服务经济社会发展大局的重点途径和方法，不断提高服务质量和水平，思考、谋划检察工作自身的科学发展。从现实来看，发展是解决一切重大问题的基础。没有发展，社会矛盾和问题只能越来越突出，党的执政基础和地位会逐步发生动摇。因此，坚持科学发展，既是全党工作的中心和大局，也是构建和谐社会的根本举措。检察机关作为法律监督机关，在保证中央这一重大战略部署的贯彻落实上义不容辞、责无旁贷。胸怀全局、服从大局、服务中心、促进发展，是检察机关的神圣使命和重要任务。检察机关服务发展大局就要通过履行检察职能，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设提供有力的法治保障。检察工作一体化机制建设，为检察机关不断提高服务大局水平提供了一个很好的平台，检察机关要充分发挥职能作用，做好服务发展大局这篇文章。在推行检察工作一体化机制中，要不断强化大局意识和服务意识，用服务大局观念统筹兼顾各项检察职能，要跳出检察机关原有单纯的“就案办案”的老思路和部门主义、本位主义的狭隘思维，找准检察工作服务经济社会发展的切入点、着力点，不断强化服务大局的针对性和有效性。要充分履行检察职能，同时，要自觉把法律监督的各项工作置于改革发展稳定的大局之中，始终做到履行职责着眼全局，执法办案不忘发展，确保党和国家的大局工作在检察工作中得以贯彻和执行。
检察机关在为经济社会又好又快发展服务的同时，也要针对自身发展整体水平还不高、影响和制约检察机关科学发展的因素还很多等问题，着力思考和谋划检察工作的自身发展。在检察工作一体化机制建设不断推进的过程中，要注重创新发展理论，破解发展难题，把握发展规律，提升发展整体水平，实现检察工作自身又好又快发展。
（二）坚持以人为本，加强监督能力建设，以维护民生为重心切实履行检察职能。
以人为本是科学发展观的核心内容。检察机关以人为本必须把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为全部检察工作的出发点和落脚点。针对目前侵害人民群众利益案件多发、与人民群众切身利益相关的诉求增多等问题，就需要检察机关通过履行法律监督职能，努力保障和改善民生，促进社会和谐和稳定。而实行“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的检察工作一体化机制，正是落实宪法原则规定，强化法律监督职能的重要举措。推行检察工作一体化机制, 就是要通过完善配套制度,使检察机关上下之间、横向之间以及检察机关内设机构之间结成统一的整体, 不断提高法律监督能力，充分发挥整体效能。
一是要理顺关系，发挥一体化办案优势。即在领导层面上，强化上级检察院在检察业务环节上的领导权，克服检察权地方化的倾向。在查办职务犯罪大案、要案和阻力大的案件时，形成以上级院指挥，承办案件的下级院主侦，其他下级院配合的侦查一体化机制。在同级检察机关可以经常交流办案经验，互通有无、取长补短、相互促进，同时加强侦查协作，尤其在侦查突破重要案件时，可采取异地关押、异地审讯的手段，注重借助兄弟检察院的侦查力量来突破案件。
二是要整合力量，加强检察机关内部的协作配合。积极推行侦、捕、诉工作一体化改革，加强侦监、公诉和侦查部门的监督制约与配合协调，坚持侦监与公诉部门适时介入侦查，积极引导侦查取证，并且对侦查活动进行监督和提出积极的建议，侦查部门积极配合和响应，及时收集和固定证据，以达到共同的诉讼目的，提高诉讼效率和质量，形成打击犯罪的合力。同时，要向检察官放权，不断探索和完善主诉、主办检察官办案责任制，充分发挥检察官个体的积极性，增强检察官的职业自豪感和责任心，进而缓解检察机关的办案压力，使检察机关行动敏捷，效率提高。
三是要增强素质，实现检察干警的全面发展。以人为本的理念强调发展的宗旨和目的是一切为了人民群众的根本利益，不断满足人的全面发展的需要。检察工作一体化机制增强了部门间的业务联系，提高了办案技术含量，对检察干警的素质、技能也提出了新要求，如侦查监督、公诉等检察部门的干警要具备侦查意识，讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像，电子笔录、多媒体示证等就要求干警熟练掌握现代科技手段。因此，办案干警必须具有整体意识和复合型人才的素质，才能适应工作需要。检察工作一体化机制要通过导向、凝合、激励等手段，促进干警自我修炼，重新塑造自我，扩展自身未来发展的空间，追求心灵的成长和自我实现，按照人为本理念要求实现检察干警的自身全面发展。
（三）坚持统筹兼顾，正确处理四个关系，实现检察工作全面协调可持续发展。
统筹兼顾是我们党长期执政的根本经验，是新的历史条件下保障科学发展的根本方法。按照统筹兼顾的要求，就要注重整体协调、统筹兼顾，正确处理事关检察工作一体化机制有效运行的四个重大关系，加强多种发展要素的内在联系和有效整合，推进各项检察工作发展的良性互动。
一是处理好坚持党的领导、接受人大监督与加强上级检察院领导的辩证关系。党的领导从政治上思想上保证了检察权的正当性。只有实行检察一体化，坚持重大复杂疑难案件向上级检察院请示汇报和协办的制度，紧紧依靠上级检察机关和上级党委才能坚决抵制地方保护主义。人大的监督保证了检察权法律上的合法性。检察机关接受人大监督，是国家宪法规定的基本原则。加强上级院的领导，既是全面履行检察机关职能的重要要求，更是维护党的领导、接受人大监督的一个重要要求。上级检察院特别是最高人民检察院是站在党和国家工作大局的战略高度总体谋划、统一部署检察工作，这就要求在处理上级与下级关系时，必须要加强上级决定的贯彻落实，从而反对地方主义、本位主义削弱上级权威的现象。因此，坚持党的领导、接受人大监督与加强上级检察院领导相辅相成、有机结合、不可偏废。
二是处理好协作配合与监督制约的关系。实行检察工作一体化，是为了充分发挥各部门的职能优势，增强监督合力，但完善监督制约机制，是保障检察权正确行使，促进公正执法的迫切需要。要在依法加强相关内设机构分工制约的前提下,促进相互协作与配合,既保证办案质量,又增强工作合力。既不能只一味地追求配合而忽略了制约，也不能因制约而拒绝配合。既要完善检察机关的外部监督机制，又要完善检察机关内部制约机制，各业务部门应加强在执法办案中的相互制约，如在职务犯罪诉讼过程中侦查部门、侦查监督部门和公诉部门等各内设机构应当各司其职，把握尺度，不能越位，更不能在协作配合的名义下，在各自的阶段放宽证据标准，滥用权力，造成案件质量不高，甚至冤案、错案的情况发生。
三是处理好上级领导与下级自主的关系。加强上级领导是检察工作一体化机制的核心内容，但下级工作积极性、创新性是检察工作一体化机制有效运行的根本保证。检察工作一体化机制中还有很多不健全、不完善的地方，需要依靠基层的创新精神，去试验、总结，为立法和机制的完善创造新鲜经验。因此，在坚持强化上级统一领导的同时，要强调依法领导、分级负责，健全领导工作机制，改进领导方式方法，尊重下级工作自主性创造性，保护下级工作积极主动性，尤其是要充分发挥基层院创新的主观能动性，形成各级检察院共同推进改革、勇于创新的生动局面。
四是处理好各项检察职能之间的关系。在检察一体化机制建设中，要强调全面履行检察机关的法律监督职能，促进各项检察业务协调发展。作为检察机关的窗口工作，突出抓好职务犯罪侦查工作，才能有所作为。但决不意味着可以放松其他工作，必须统筹兼顾，合理安排力量，促进共同发展。只有打击刑事犯罪、惩治和预防职务犯罪、加强诉讼监督等协调全面发展，检察工作才能打开新的局面。每一项检察职能都应当各尽其职、各负其责。既要认真履行批捕、起诉职能，依法严厉打击刑事犯罪，又要着眼于人民群众反映强烈的司法不公问题，全面开展对诉讼活动的法律监督；既要加大办案力度，坚决查办职务犯罪，又要适应形势发展，通过多种途径深化预防职务犯罪工作，努力把办案的法律效果、社会效果、政治效果统一起来。 |