随州市人民检察院

征地是各种建设的第一步。随着我国经济建设的快速发展和城市化进程的逐步推进，农村土地被大量征用。农村征地工作的顺利开展为工程的开工建设打下了良好基础，但由于种种原因，土地征用补偿款也成为了诱发职务犯罪的温床，导致农村征地领域职务犯罪案件频发。2007年以来，我市检察机关已立办农村土地征用领域职务犯罪案件15件23人，收到了良好的社会效果和法律效果。笔者从我市农村土地征用补偿中职务犯罪的实际情况入手，以具体案例为依据，对农村土地征用补偿中职务犯罪的特点、原因进行简要分析，并提出相关对策和建议，以期引起有关方面的注意。

（一）从犯罪性质和涉案金额看，罪名较为集中，涉案金额日趋扩大。发生在土地征用领域的职务犯罪案件，贪污案和挪用公款案件占了较大比例。我市检察机关所立办15件23人中，贪污案件7件13人，占立办案件总数的46.7%；挪用公款案件5件7人，占立办案件总数的33.3%；受贿案件3件3人，占立办案件总数的20%。随着各类基础工程建设项目不断增多，农村被征用土地迅猛增加，随之而来的土地补偿金数额也越来越大，农村土地征用中职务犯罪涉案金额亦日趋增大。以我市为例，15件案件中，贪污5万元以上、挪用公款10万元以上大案就有10件，占立办案件总数的66.7%。其中，7件贪污案件中仅2件不是大案，5件挪用公款案件均为大案，挪用100万元以上案件1件，挪用2000万元以上案件1件，令人触目惊心，涉案金额日趋增大已成为当前农村土地征用领域职务犯罪的普遍趋势。

（二）从犯罪手段和易发环节看，手段相对简单，且较为相似，犯罪多发生在土地征用补偿款的申报领取和管理分配环节。村干部由于受其自身因素和环境的影响，作案手段往往简单直接，肆无忌惮，犯罪中智力因素参与较少，大都以打白条、伪造单据、长期不入账等方式作案。7件贪污案件中，犯罪手段主要表现为在申报环节采用虚报面积、虚列名单非法骗取和侵吞补偿款，如广水市陡坡村书记程某伙同胡某等人虚报土地面积冒领铁路征地补偿款6万余元。在领取补偿款环节，贪污犯罪表现为以重复报帐、收款不入帐，开具虚假收据、白条等方式侵吞公款，如曾都区厉山镇星炬村会计邓某采取重复报帐的手段贪污铁路征地补偿款7万元。在分配环节犯罪表现为将补偿款私自截留，不分或少分给群众，或假借名义，虚列支出后将土地补偿款私分。如广水市杨寨村村主任杨某将土地补偿款2万元分给被征地农民200余元后，余款据为己有。贿赂案件表现为：在被征土地面积丈量、地上附着物计算环节，少数村干部、村民为获取额外“补偿”，向负责丈量、测量工作的国家工作人员行贿，以虚报土地面积或地上附着物数量等方式，骗取补偿款。如中铁十三局京广铁路改造项目部外协部副部长江某非法收受他人现金1万元，在征用某村临时用地时多算征地面积，使他人多获得补偿款。挪用公款案件主要表现为在土地征用补偿款的管理分配环节，个别村干部将管理分配补偿款作为谋取私利的契机，擅自将补偿款挪给他人使用以谋取个人利益，或者将补偿款挪为己用。如广水市城西村村支部书记王某利用管理补偿款之便,挪用该村新农村建设土地款达16万余元,用于个人砖厂的流动资金。

（三）从犯罪主体看，犯罪嫌疑人以“村官”为主，且共同犯罪现象突出，多为窝案、串案。由于征地补偿工作比较复杂，涉及的补偿物的种类、性质也各有不同，尤其是对村集体财产的补偿，村支部书记、主任等村干部往往见钱眼开，帐目不公布，私分或挪用补偿款，或者利用职务之便，在帮助村民骗取国家补偿款过程中收受贿赂。涉案23人中，“村官”有17人，占涉案人员总数的73.9%。而“村官”又以村支部书记、村委会主任、村会计为主，17名“村官”中有村支书5人、村委会主任6人、会计4人、村支委员1人、妇联主任1人。从犯罪规模看，共同作案趋势明显。在我市检察机关立查的15件23人中，窝串案6件，涉案人员17人，占立办案件总人数的73.9%。修高速公路等基础工程，征地一般都是以村委会为中心展开，发放补偿金由他们负责，如果想避开其他人独自贪污一般比较困难，所以一般是人人有份，共同参与，窝案串案极易发生，表现为村支部书记、村委会主任及村会计串通、勾结实施犯罪。一旦发案，涉案人员大多为村支部书记、村委会主任和村会计三职村官“一锅端”。如广水市检察院查办的广水市应山办事处刘某等5人共同贪污、受贿案，该村村支书、正副村委会主任、村会计、妇联主任等全部落网。

（四）从犯罪危害性看，农村土地征用中的职务犯罪危害甚大，影响很坏。近年来农村土地问题已成为当前农村工作中一个突出的问题，检察机关查处的发生在农村基层的职务犯罪案件，大多涉及到土地问题。土地是农民的生存之源。农村土地一旦被征用，农民一定程度上就失去了赖以生存的基础，土地补偿款对于农民来说可谓是“活命钱”。由征地矛盾引发的群体性上访事件已经成为一种突出的社会现象，反映村干部贪污腐败的举报信件不断，大部分集中在征地补偿环节。在我市检察机关查处的这些案件中，犯罪数额普遍较高，严重损害了农民群众的利益，影响了经济建设和发展，损害了党和政府在人民群众心目中的形象，有的引起群众阻挠施工，有的甚至引起群众集体上访，严重危及社会稳定，造成的社会影响极坏。如广水市陡坡村书记程某等人共同贪污征地补偿款6万元一案就导致村民到检察机关上访，要求严惩涉案人员。

1、特权思想。村支书、村主任等人员手中普遍握有人、财、物等实权，自觉高人一等，多以地方“土皇帝”自居，特权思想十分严重。而在市场化和城镇化的进程中，农村土地的附加值日益凸显，村官们能够支配的资源与过去已经不可同日而语。从当前我院查办的案件来看，在特权思想的支配下，大小事情都是村支书或村主任说了算，“一言堂”、“家长制”的现象依然存在，在有些地方甚至还非常严重，“绝对的权力导致了绝对的腐败”。

2、失衡心态。当前农村土地被征用的情况越来越频繁，涉及的资金量也逐年增加，村干部手中权力也不断扩大，在付出多、回报少的不平衡心理支配下，不能抵御金钱诱惑，形成职务犯罪隐患。被查处的村基层组织人员中，很多人都认为自己常年处于农村基层第一线，工作辛苦，正常的经济待遇却极为低下，在土地被征获巨额补偿之后，普遍产生了付出与回报不成正比的想法，心态失衡之下，经不起腐朽生活方式的引诱，盲目地追求高消费，于是把手伸向土地征用补偿款，从而走上了犯罪的道路。

3、侥幸心理。一是农村基层组织人员法律观念淡薄，对自身定位不准。很多村干部都是土生土长的农民，文化水平相对偏低。他们不知道村官有时属于国家工作人员的范畴，心怀犯了事最多不干了，不会受到法律处罚，最终铤而走险，以身试法。涉案人员中，许多人对“挪用公款”的字眼很陌生，认为自己只是暂时借用一下，到时候如数奉还就是。甚至还有的人认为侵吞土地补偿款属于一般的违纪行为，不是犯罪。这种对罪与非罪的混沌认识，导致他们作案往往不计后果，随心所欲。二是少数干部“临时”观念强，“有权不用、过期作废”思想严重。因为工程建设有工期限制，为此所成立的指挥部是临时机构，组成人员也都是从各部门临时抽调的。这些人员和部分村干部一样认为“有权不用、过期作废”，于是就“靠山吃山”，能“捞”则“捞”，把权力当作了享受生活、潇洒人生的“魔杖”。

一是农村干部管理不统一。对于村支书、村主任等村干部的职责、权限、待遇等缺乏统一的规定，造成不同地区的村干部待遇差别大，出现心理上的不平衡。同时，由于目前对村干部究竟归谁管理并没有明确的规定，村干部处于谁都可以管但又谁都管不了的境地，在土地征用过程极易发生贪污挪用土地征用补偿款等犯罪行为。二是农村经济管理制度不健全。从查处案件的情况看，农村集体经济组织财务管理十分混乱，有的是出纳、会计一人兼并保管公章，有的是村支部书记直接经手财务，自收自支。村务公务等基本制度在执行中流于形式，给村干部以可乘之机。如广水市城郊乡城西村支部书记王某作为村支部书记直接经手财务，平时手中总是握有大量公款，自收自支，并从中挪用16万元到自己的砖场作周转资金。三是土地征用制度不规范。在临时用地的征用过程中，由于临时占地补偿的程序、标准、方式、补偿款管理等方面未作规定，导致村干部自主随意性大。如施工单位为节省费用，大部分直接找到村委会或者村民个人协商补偿，在给付占地补偿款时，施工单位大量接受村干部开具的白条或不规范收据，为村干部贪污或挪用补偿款提供了便利条件。

村支书、村主任等村干部在财务管理、协助政府执行公务方面拥有很大的权力，基本上大小事都是他们说了算，土地补偿款的发放权完全集中在村干部手中，存在着不公开、不透明的现象，为贪污、挪用等行为提供了“温床”。通过调查可以看出，在征地过程中，工作人员的权力过大，对某村某户地上附属物的清点、丈量，往往就一个人或者几个人说了算，缺乏有效的监督机制。由于征地拆迁工作事务繁杂，加之相关职能部门内部监督流于形式，对征地补偿工作的监督存在着上级领导监督太远、法律监督太晚的问题。从查案情况来看，相关职能部门在土地征用补偿过程中没有深入到涉及征地补偿的村民家中，实地调查、实地测量被征用的土地，使村干部之间、村干部与征地工作人员之间有暗箱操作的便利条件，虚报冒领土地征用补偿款的行为频频得手。

在征地补偿过程中对法律法规和政策的宣传不到位也是导致案件多发的原因之一。部分村官由于文化程度比较低，对法律法规和相关政策本来知之不多，加之法律政策宣传又不到位，对涉嫌犯罪行为不能正确认识。很多村民对涉及自己切身利益的相关法律和政策无从了解，即使自己的利益受到侵害也不知道，更不用说进行监督，从而导致村干部集体贪污土地征用补偿款屡屡得逞。同时，由于补偿政策不向村民宣传，具体的补偿标准也不公开，导致部分被征地村民根本不知道可以得到补偿款，即使知道征地能获得补偿款的也很难清楚补偿的具体数额，监督更无从谈起。

总结农村征地领域职务犯罪频发的原因，可以归纳出很多，但从司法机关的角度来考虑，也有个“打击”不力的问题。惩治是一种特殊的预防。惩治力度不大，必然起不到遏制犯罪的应有作用。从已立办的案件来看，量刑普遍不重。就我市检察机关所立办的案件而言，除一件判决免予刑事处罚外，其他全部判决缓刑。这样造成的不良后果是：降低了司法机关的威严，影响了群众的举报热情，助长了村官的霸道作风和腐败泛滥。有的村官被判缓刑后威胁举报人或证人，有的过几年仍然可以当选。

农村土地征用领域相关人员职务犯罪，最根本还是主观世界发生了变化。因此，宣传教育必不可少，要突出针对性和实效性。一是要加强理想信念教育。对农村基层组织人员，要着重解决封建特权思想，充分认识手中的权力是人民给的，提高为农村基层群众服务的自觉性。通过教育，解决理想信念的问题，树立正确的世界观、人生观、价值观，正确行使权力，夯实廉洁自律的思想基础；二是要加强道德教育。通过道德教育使村基层组织工作人员和土地征用工作人员自觉加强道德修养，培养积极健康的生活情趣，自觉抵制各种侵蚀和诱惑；三是要加强法制教育。要通过法制宣传使基层干部保证权力在法制化、制度化轨道中运行，增强干部知法、用法、守法的自觉性。通过警示教育，采用现实生活中的典型案例，以案释法进行教育，不断增强基层干部的法制观念。

一是要拓宽监督渠道，实行公务公开。阳光是最好的防腐剂。要大力加强土地征用进程各环节的公务公开制度建设，以公开促公正。如在征地工作中实行法律政策公告制、征地补偿情况公开制、征地补偿款管理使用公开制等一系列制度，让村民有充分的知情权，增强公务活动的透明度，以便接受群众的监督；二是要强化权力监控，建立制约机制。在征地过程中，要通过相互制约遏制权力的滥用。如清点确认时，所有补偿能丈量的必须实地丈量和清点，补偿户户主必须到场，准确辨别物类，并做好现场记录，当场签字；补偿款的发放必须经乡镇领导、业主单位和村委会领导同时签字，财务人员必须根据审批金额，在有关银行办理补偿户、拆迁户补偿金的活期存折，被征地户凭本人身份证到银行，在发放的表格中签字后领取存折；三是要加强监管检查，完善监督机制。有关行政主管部门和上级主管机关要加强对土地征用工作定期、不定期的检查考评，对征地专项资金要派人适时跟踪监督，确保监督不流于形式。建立项目建设单位、施工单位廉政承诺制度，规定农村征地单位在工程开始前与相关管理部门签署廉政承诺书，并按工程造价的一定比例交纳廉政保证金，对违法、违规、违约单位依法追究责任，减少施工单位为村干部提供犯罪便利的空间。

一是健全农村基层工作制度。由区级以上政府统一村干部的待遇标准，减少农村工作人员的后顾之忧，鼓励、引进高学历人才担任村干部，提高廉政意识和管理村务的水平。明确区、乡镇、村三级各自管理和监督的范围、职责、程序、方法、责任，堵塞监管漏洞；二是健全土地征用制度。在目前土地政策法规不尽完善和具体的情况下，相关政府部门应尽快开展调查研究，根据具体情况，对土地价格、补偿标准、补偿程序等作出全面、详细和操作性强的规定，进一步规范土地管理制度和运作程序。制定农村征地补偿工作管理办法，用制度规范农村各种永久性征地、临时性占地各环节的工作，明确征地管理和监督的责任主体、监督措施、责任追究等，为农村征地补偿工作提供制度保障；三是健全村级财务管理制度。要进一步完善村级财务管理制度，严格执行财务审批，实行超权集体讨论，重大开支交村民大会讨论。建立财务公开工作责任追究制度，对故意隐瞒应当公开的内容或者用虚假数据公开的，追究相关责任人的责任。强化农村财务监管，成立专项资金管理机构，对各村补偿款设立专门账户，加强监督、检查。

查处农村征地领域职务犯罪是震慑犯罪的有力手段，同时也要加强犯罪预防工作，防范于未然。一是加强举报宣传，获取案件线索。针对本地区重点工程项目的开展，走群众路线，主动出击，走乡串户，深入基层，收集信息，通过审查分析地上附属物清点、丈量、复核、签订拆迁协议、补偿标准、补偿费发放等多形式多渠道拓展案源。对村民反映涉及土地征用补偿的问题要高度重视，认真分析甄别，做好初查工作。二是加大惩罚力度，形成震慑力量。农村干部侵犯农民这一“弱势群体”的利益，其主观恶性程度和造成的影响，比“国家工作人员”侵犯“国有资产”有过之而无不及，从犯罪的社会危害来讲，对征地领域的职务犯罪理应重罚。要加强打击力度,一旦违法犯罪惩戒从严。对职务违法犯罪行为做到发现一起查处一起，决不姑息迁就，用刑罚的严厉性震慑人，用刑罚的必要性清醒人，从而更有效地遏止职务犯罪的发生。三是加强预防工作，坚持打防结合。打击和预防是两种不同的手段，其目的是完全一致的，必须坚持惩防并举，标本兼治。检察机关要结合查办土地征用补偿过程中的职务犯罪，深入重点工程、重点项目建设开展职务犯罪预防，对存在的职务犯罪苗头和隐患，及时提出预防建议，防止和减少土地征用补偿过程中的职务犯罪案件的发生。