程锦萍
【内容摘要】国家重点投资的形式主要表现为项目资金和个人补贴资金。其职务犯罪主要发生在征地补偿，工程发包、分包、验收、结算，特殊设备、材料采购，补贴申报，资源分配，规则制订等环节。其客观原因是各种补偿、补贴的政策或标准不能有效到达受益者；一些补偿、补贴规则本身的不合理性；项目分散缺乏应有的竞争；现有的监督体制乏力等。针对国家投资领域存在的职务犯罪问题及原因应加强研究和有效预防。
【关键词】国家投资 职务犯罪 客观原因 预防对策
近年来，党和政府高度关注民生。政策和资金倾向民生，逐年加大对医疗、卫生、养老、农村低保等社会基本保障的投入，逐步扩大义务教育经费保障、中职学校学生救助、再就业培训等旨在提高人力资源的补贴范围，不断加大农村改水、沼气推广和改厕、通路、通电、通邮等工程的投入以改善广大人民群众的生活条件。特别是2008年下半年以来，为对应世界金融危机的冲击，中央作出了“保增长、扩内需、调结构、重民生”的经济工作总体部署，计划投资4万亿人民币用于民生和“三农”、基础设施建设、生态环境、节能减排等领域，如此庞大的资金的流动将为我国经济社会发展注入新鲜的血液。
然而，不容忽视的是，腐败的暗流与国家投入资金亦步亦趋，妨碍了资金的使用效益，损害了广大人民群众特别是弱势群体的根本利益，腐蚀了部分党员干部。2008年全国检察机关立案侦查发生在农村基础设施建设、支农惠农资金管理等领域和环节的职务犯罪案件１１７１２件[1]；湖北省检察机关查办民生领域的职务犯罪案件777件853人，而国家投资的重点皆关乎民生；随州市检察机关2006至2008年立案侦查国家投资领域职务犯罪案件62件，占该三年立办职务犯罪案件总数的54%。这些数据表明，对国家投资领域职务犯罪现象进行研究并予以有针对性地预防，很有必要。本文拟以随州市检察机关立办的62件国家投资领域职务犯罪案件为基础数据，结合全国其他单位和部门公布的同类问题，对国家投资领域职务犯罪的易发环节、客观原因和预防对策进行分析，并提出粗浅的认识。
一、国家投资领域职务犯罪的易发环节
湖北省检察院在“严肃查办和积极预防国家投资领域职务犯罪”的专项活动中，将“国家重要投资项目”和“专项资金”作为国家投资的重点来监督，这样定义基本界定了国家投资的内涵。以用途可分为项目资金和个人补贴资金，前者用于某一项目的建设，要经过人财物的多次组合和分配，并实现项目目标才能完成资金的使命；后者用于符合一定条件的个人，只需根据现有的条件制订分配方案。由于资金的用途不同，所以职务犯罪发生的环节也不同。
（一）项目资金运行中容易发生职务犯罪的环节
项目资金与大大小小的工程密不可分，因此它与一般工程建设领域发生的职务犯罪的环节大致相同，如工程发包、工程监理、质量验收、工程款拨付等环节。但是，国家投资的项目资金大多用于基础设施建设，一方面是数十亿、数百亿的大项目，如高速公路、机场、“西气东输”等工程，具有占地多、投资量大、工期长、技术含量高等特点；另一方面是涉农项目资金，项目小、分散广、工程简易。这一“大”一“小”的特点，决定了其职务犯罪发生的环节有其自身的特点。
1、征地补偿环节。国家投资大型基础设施项目都有占地较多的特点，如铁路建设、高速公路建设等，这类工程因占用的土地类别不同而补偿标准不同，土地的用途不同而补偿资金的来源不同，职务犯罪的易发点亦有所区别。如，永久性征地补偿资金由国土厅拨付，资金流向为：省国土厅→各地国土局→地方协调指挥部→各乡镇协调工作办公室→各村组居委会→农民。从国土资源厅到农民手中资金要经过多个环节，一些经手补偿款的单位和部门雁过拔毛，曾都区淮河镇西宁铁路建设协调办公室主任黄中强、会计王秀兰、工作人员徐德玉、夏相昌采取虚列支出的手段共同贪污土地补偿款23万余元。又如“三改”用地是为了方便当地群众生活生产的“改水、改路、改桥”工程占地，资金来源于建设单位（工程建设指挥部），一般兑付给被占地的村组或乡镇协调办公室。这部分资金涉及人员复杂，除村组干部、地方协调部门工作人员外，还有建设单位工作人员；主要是贪污挪用，在62件国家投资领域的案件中发生在“三改”土地补偿过程中的案件7件，如曾都区殷店镇副书记胡满平在任随岳高速公路建设工程殷店协调指挥部指挥长期间挪用“三改”用地土地补偿款110万元。临时用地补偿费用由各施工单位支付，补偿标准是村组干部与各施工单位协商确定，因此补偿标准千差万别，漏洞最大。
2、工程发包、分包、验收、结算等环节。这些环节的职务犯罪在工程建设领域是常见病，但反映到国家投资的工程项目上有所侧重。一般来说，大型项目的发包都采取招投标的方式决定，较为规范，问题较少；但中标人中标后将庞大的工程（经常是几千万甚至上亿元）进行分包，由于分包过程缺乏规范管理，中标单位的工作人员的职务犯罪时有发生，一是收受分包单位的贿赂，为分包单位提供分包、质量、结算等方面的便利；二是虚列工程支出进行贪污。如在京广铁路建设工程中，承建单位中铁十七局项目部经理、副经理、总经济师等4人先后收受分包单位贿赂各2万元；中铁十三局项目部林凤国等3人虚列工程支出200万元，个人从中贪污共计56万元。
对于小型项目来说，工程发包环节的问题则较为严重。2008年随州全市计划“村村通”公路453.2公里，项目130个（合同段）；中央拨款按10万元/公里，地方自筹10万元/公里，即投资总额为9000多万元，每个项目不足70万。如果考虑地方自筹部分资金不能完全到位的实际情况，平均每个项目远远低于70万元。由于这些项目分布在多个乡镇，资金量小，一般由乡镇政府组织发包，且大多是议标，有的是领导说了算；施工单位资质低或没有资质，质量难以过关。于是为争工程、过质量关、早结工程款采取行贿受贿手段，仅2009年元至4月，随州市检察机关办理“村村通”领域的职务犯罪案件9件。
3、特殊设备、材料采购环节。由于国家投资的大型项目的材料、设备使用量大，种类多，对通用材料和设备一般采用招标方式确定，但对较为特殊材料和设备采购大多采取议标，这就为该类材料、设备供应商提供了角逐权力的机会。如孝襄高速公路工程建设指挥部指挥长、副指挥长陈继松、白顺喜在采购环保设备时分别收受江苏德林环保设备公司贿赂3万元和5万元。
（二）个人补贴资金运行中职务犯罪的易发环节
个人补贴资金是国家为了保护生态环境等公共利益，或为了维护弱势群体的基本利益，对符合一定条件的个人进行补偿的资金，如退耕还林粮食补贴、良种补贴、中职教育助学金等，资金来源大部分为中央财政，也有一部分来自省县级财政配套资金。一个地方的某种补贴资金总额的确定大致有两种方式：一是由上级有关部门下达补贴计划，再根据补贴计划和相应的补贴标准确定总额，如农村劳动力转移培训补贴，2007年湖北省下达随州地区9000人的培训计划，每人补贴500元[2]；二是中央或省级只确定补贴标准，由基层统计、申报数量，根据前两项确定下拨补贴总额，如家电下乡补贴（13%）、能繁母猪补贴（50元/头）等。前者主要是控制总量，后者主要是控制标准，一般来说职务犯罪都在“控制点”之外。综合已经暴露的案件来分析，主要发生在补贴申报环节、资源分配环节、验收环节、规则制订环节等。
1、补贴申报环节。不管从其他地区已暴露的问题来看，还是随州地区办理案件的情况来看，在个人补贴资金运行中出现的贪污案件最多，以随州为例，在62件国家投资领域的案件中，有16件犯罪对象属于个人补贴资金，而其中15件属于贪污。此类贪污案件的作案过程都始于申报，即在申报环节开始弄虚作假：一是无中生有捏造假名单、制造虚假的原始记录或骗取他人身份资料冒领国家补贴资金。前者如广水市农业局农机管理办公室主任毛源泉利用其农机申报、审核、报表、资金发放集一身的职权与农机代理商李某勾结，用假人名、假身份证、假购机协议申报农机补贴资金予以共同贪污。后者如贵州省劳动和社会保障部门有关人员贪污农民工培训资金窝串案中，有人以塑料盆交换骗取农民身份资料，进而骗取国家对农民培训补贴资金。二是偷梁换柱将他人补贴项目记在自己名下。如曾都区岩子河乡原林业站站长、支部书记、会计冯建林、万宗智、雷德强三人将他人的退耕还林补贴款6万元进行私分。三是直接将补贴计划指标截留，再制造完备的手续，申报国家补贴资金。这种情况一般发生在控制总量的补贴领域里，如广水市吴店镇林管站站长谌祥波与该镇分管农业的副书记郝国清、广水市林业局“退耕办”工作人员李东峰、李晖将吴店镇的224.3亩的退耕还林指标私分，从中套取国家退耕还林补贴据为已有。
2、资源分配环节。在一些个人补贴资金运行中，需要一定的行政自由裁量权的行使才能完成，如在“控制总量”的情况下，农民工培训计划（规模）、培训机构的资格的确定、退耕还林计划指标就是一种资源，如何分配，相应的官员就有一定的裁量权。相关利益主体、包括官员自己为争取资源各显神通，如广水市原林业局造林科科长吴怀谷在管理和规划全市退耕还林面积的过程中，利用发放退耕还林指标的职务之便，为他人提供便利并收受他人贿赂；贵州省原劳动和社会保障厅副厅长杨锦福，为他人取得农民工培训学校成立资格，农民工培训定点机构资格、增加培训指标等提供便利，多次收受贿赂共计87.2万元[3]。
3、验收环节。一些补贴资金要符合一定条件才能领取，如农民工培训、退耕还林项目等有验收环节，只有验收合格才能给予补贴。一些行使验收职权的工作人员利用验收权收受贿赂。
4、补贴发放环节。这个环节的问题更直接，补贴资金按照按规定申报了、领取了，就是不发给被补贴个人，截留下来用于其他开支。如随州市七所中职都育学校在2007年截留国家中职生助学金供计200多万元用于学校其他开支，使国家对贫困家庭的中职生助学补贴政策没有发挥应用的作用。
5、规则制订环节。能在这个环节谋利者多为重权在握者。在制订规则时为日后不当谋利埋下伏笔，虽属个案但危害严重。如贵州省劳动和社会保障厅就业局原副局长江捷，他在制定培训政策和实施管理时有意留下疏漏，在试点培训农民工的9所培训机构中，自己参股经营3所，上报培训人数4万余人，占全部试点培训人数81%，获取财政补贴1680余万元[4]。
二、国家投资领域职务犯罪发生的客观原因
任何犯罪都是其主观原因和客观原因相互作用的结果，国家投资领域的职务犯罪也不例外，其主观原因与一般职务犯罪相同，本文试根据国家投资领域职务的环节、特点重点分析其客观原因。
(一)国家投资及补偿、补贴的政策不能有效到达受益者。随着政务公开的贯彻落实，各级政府的“财政与编制政务公开网”相继公布了国家专项资金政策及发放情况，非常详细。但是，国家的很多惠民政策受益对象都是低收入、弱势群体，他们没有条件或能力接触网络，无法从中了解自己的权益，只能靠传统行政宣传才有所知晓，其了解的程度取决于各级行政机关工作人员特别是基层干部的宣传力度；当宣传者有自身利益考虑时，就不会正确传达甚至封锁相关信息，那么这些弱势群体的利益就像是砧板上的肉任人宰割还被蒙在鼓里。如随州市检察院在调查2007年中职学生时，有相当一部分学生根本不知道有国家助学金一说，有的学生只是听说有助学政策，但自己应该受益多少不知道；在土地补偿环节中，因为农民没有参与谈判的权利，不知道真实的补偿标准，最终结算的补偿标准由村干部或乡镇有关人员说了算，于是就出现了一些村干部、乡镇有关领导、用地单位工作人员在土地补偿款上做自己的“文章”的现象。
（二）有关规则本身不合理或存在漏洞。每一类国家投资项目或专项补贴资金中央都会出台相应的规范性文件，下面亦会制定一定的实施细则，明确各级、各部门的相关职责、投资或补贴规模、标准及操作程序等。程序公正必然带来实体公正，程序的瑕疵有可能造成实体不公。国家投资领域的某些职务犯罪正是源于“制度性”的原因，例如，在农民工培训专项资金发放的有关规定中，尽管各地的规定存在差异，但在培训机构的确定上，一般都是由各地的劳动和社会保障部门评审后决定；在培训人数上，从中央到地方层层下达培训计划，也不考虑培训对象的意愿；在资金发放上，先由培训机构垫付，再由财政部门将补贴资金直接拨付给培训机构。这种规定带来的结果，一是有关职业教育学校为争取培训机构资格采取行贿、邀请有关官员入股等方式来实现目的，而不是依靠自身的办学实力。二是各培训机构又采取同样的方式争取培训计划指标，有了培训计划指标，就有生源并获取补贴资金的可能；为了补贴资金到手，即使农民因种种原因不愿培训，也会没有生源“制造”生源，如有人与派出所民警勾结以20元/人的价格购买农民身份信息资料，用于造假，以完成培训计划。三是资金直接拨付给培训机构而不是被培训者，为培训机构造假制假骗取培训补贴提供了可能。
（三）一些工程、项目缺乏应有的竞争。缺乏竞争的主要是涉农项目资金和特殊设备的采购。如前所述，涉农项目小，资金少，2007年随州市曾都区农村饮水安全工程资金183万元，建设项目37个，平均每个项目资金不足5万元，这37个项目因是小工程全部采取议标发包[5]。2007年《湖北省财政收支审计报告》中称，“涉农专项资金分配较为分散，抽查的199个涉农专项资金，涉及单个具体项目11200个，……水利设施水毁补助资金涉及456个单个项目，平均每个项目3.58万元。”可以想象，这些小项目能有多少是通过公开的招标形式发包的。工程缺乏竞争，议标有时沦为个人就了算，最终起决定作用的往往是“关系”、金钱，施工人的资质审查难以把关、施工质量难以保证，职务犯罪的发生成为必然。这些只有几万元的小工程采取议标尚且如此，，更何况动辄几十万、几百万的特殊设备呢？在议标特别是在个人说了算的情况下，利润越大，腐败的风险越高。
（四）现有的监督体制乏力。尽管各类专项资金或基础设施建设资金的拨付都有相应规范性文件配套，并规定了监督落实条款，但是有些规定在实践中的作用不大。如《退耕还林条例》规定“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明”，在实践中就出现了县、乡镇有关工作人员将退耕还林指标私分，然后自己给自己发验收合格证明，变成了验收者与被验收者属一人，监督者与被监督者属一人。在农村劳动力培训补贴管理中，同样存在这种状况，因此出现了上述提到的“江捷案”，江捷伙同他人开培训机构、分培训计划、出验收合格证明，做着无本万利的生意。系统内的相互监督变成了相互勾结。在系统内的监督失灵的同时，系统外的监督乏力，除了上述提到权利主体对权力的监督由于信息不通畅而没有起到应有的作用外，不同种类的权力之间的监督不足。如审计监督，面对如此庞大的国家投资项目及资金，显然力不从心，2007年湖北省审计厅对各类专项资金的审计，仅抽取了33个县的农村义务教育经费保障机制改革、28个县市的农村安全饮水、26个县市农业综合开发土地治理三个专项资金的使用情况，其中农村安全用水的审计资金占该项目的总额63.8%，农业综合开发土地治理审计资金仅占该项目资金总额的24.9%。审计的范围远远小于专项资金的覆盖面，应该说审计出来的问题远远多于没有暴露的问题。
三、国家投资领域职务犯罪预防对策
为了保障国家投资安全，使国家惠民政策落到实处；保障党的干部队伍少出问题、不出问题，党性教育、法制教育是必须的，但仅此是不够的。必须从制度上、体制上、监督上下功夫，堵塞漏洞，避免和减少职务犯罪发生。
（一）加大投入，保障国家惠民政策有效到达受益者。惠民政策和资金的落实不仅需要相关职能部门的监督，也需要广大人民群众的监督；更需要来自权利者本人的监督，这种监督更为及时有效，因为，人们往往最关心自身利益。目前各级政府政务公开的形式与国家投资的受益者的生活水平和接受能力不相适应。尽管政府网站公布得很详细，资金层层分解，落实到个人、具体项目，但能上网的人不一定是国家投资的受益者，对他人的权益仅作一般信息了解；而国家投资或补贴的受益者又不一定能上网，因此他们不能及时了解国家政策、补偿标准等。为此，政府应加大投入，对条件较好的村组、社区、学校等，可设立电子屏幕，并将电子屏幕作为县级财政公开网的终端，让基层群众及时了解各项惠民政策。对于离城区较远的地方，财政或有关部门可随机抽取一定比例的农民或受益对象，将有关信息以邮件的形式及时发送给他们；对于征地补偿，可以在一定范围内张贴补偿标准、补偿金额等。试想，如果受益者能及时了解网上公布的相关信息，特别是自己的权益被他人侵害时，那些堂而皇之冒名顶替者、虚报冒领者、克扣标准者一定没有藏身之地。
（二）充分调研，制定科学严密的实施细则。对于国家投资的项目和专项资金，必须要有严密科学的实施规则作为保障。现有的实施规则中有的非常科学、便捷，如在粮食直接补贴等资金有关管理办法中规定，按农民个人签字、核定的种粮面积、补贴标准实行“一折通”，即补贴资金直接充值到农民持有“一折通”存折中，减少中间的流转环节，避免了中间环节的职务犯罪问题。其实“一折通”可以适用于所有种类的个人补贴的发放包括土地补偿款的发放。再如重庆市的农民工培训管理中，培训机构的资格采取招投标的方式而不是主管部门评审决定，既能提高培训质量，又可在一定程度上避免行政权力的滥用。但是也有相当数量的制度、规则存在漏洞，为国这投资带来安全隐患。这就要求相关职能部门在制定实施细则时不能坐在办公室里凭想象，更不能带着自己的私利去制定；应该多一些调查研究，到群众中去、到基层去，问问他们的想法，特别是惠民政策的直接受益者；也可以调查热心的网民，网络已成为越来越多的人表达民意的途径，并成为各级政府调查研究的有效形式。在广泛征集意见的基础上制定政策、细则，并在实践中及时修改完善，让腐败分子无机可趁。
（三）引入竞争，集中招标中小项目。中小项目的单个项目的资金量虽小，但对一个省、一个地区来说总额并不小，如随州地区2007年农业综合开发土地治理项目上级拨款和各级配套资金共计2058万元；农田水利设施建设资金1283万元[6]。这些项目资金可以县、市为单位对辖区内的项目集中招投标，根据项目的难易程度确定施工资质并进行资格预审；考虑到项目较小，可规定一个投标人可参与多个合同段的竞标。将没有相应资质的人排除在项目建设之外，既可在一定程度上保证项目质量；又可通过招投标分散权力，减少腐败。目前国家发改委、财政部制定的《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》，已在交通、民航等行业运用，既可节省编制招标文件时间，加快项目进度，又可规范招标投标活动，希望有关部门能够编制适合于国家投资中小项目集中招投标的文件，以供实践中参考运用。
（四）强化监督，做到有资金就有监督。如果说民间投资是靠市场来配置，那么国家投资在一定程度上是靠各种行政权力的行使、推动来进行分配和运作的，而权力的行使缺乏监督必然导致腐败。为此，一是要增强权利主体对权力的监督。除了前面提到的政策有效公开外，在一些可能实施的环节上，让人大代表或补贴对象参与，如退耕还林验收环节，可以规定要有一定数量的种树农民参与验收，那么，想到自己辛辛苦苦种树才能领取补贴，那些每年种树、每年都不成活但能验收合格、每年都申报补贴的人就很难过关。二是分散权力，形成制约。减少和避免一人从事多个环节的工作，如资金的申报、审核、发放规定由不同的部门或不同的人完成，增加腐败包括职务犯罪的难度。四是不同区域的权力之间交叉监督。国家投资政策落实过程一般是上位权力对下位权力实行监督，大多是垂直监督，因此有些案件往往是从上到下一条线的共同犯罪。对此可以采取不同区域的同位权力之间交叉监督，还是以退耕还林补贴为例，在验收环节可组织各县市之间、乡镇之间交叉验收，形成制约，消除集体腐败的外部环境。五是强化系统外的权力监督。对于国家投资领域的项目资金，审计监督至关重要，它具有专业性、权威性的特点。因此要增强审计力度，提高审计资金占投资资金的比例。目前由于审计力量与国家投资量的悬殊，可由省审计厅牵头，借用其他部门相关力量和县市级的审计力量，组成相应的审计专班，对各县市之间的投资项目进行交叉审计，以促使各级政府工作人员认真贯彻落实国家投资的惠民政策。
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