随州市人民检察院

党的十六大以来，党中央、国务院出台了一系列支农惠农的政策和措施，做出了全面推进社会主义新农村建设的重大战略部署。随着各级财政对“三农”投入的大幅增加，涉农职务犯罪呈日益增多之势，严重影响了中央政策部署的落实和农村改革发展稳定，严重损害了农民利益，人民群众反映强烈。我院结合我市两级检察机关近年来查办的涉农职务犯罪案件，就当前涉农职务犯罪的特点、成因和防范对策进行深入的分析，推动我市建立和完善预防涉农职务犯罪的长效机制，切实维护人民利益，服务和谐随州建设大局。

1、发案态势趋高化。2003年至今年4月份，我市共立案查办涉农职务犯罪57人，占查办职务犯罪人数（275人）的20.7%，但在2003年，全市检察机关仅立案查办涉农职务犯罪1人，到2008年已达13人。以三年时间为区间，我市2003至2005年共立案查办涉农职务犯罪5人，占同期查办职务犯罪人数的4.13%，2006至2008年共立案查办涉农职务犯罪39人，占同期查办职务犯罪人数的29.5%，今年1-4月已立案查办涉农职务犯罪14人，占同期查办职务犯罪人数（22人）的63.6%，涉农职务犯罪预防形势严峻。

2、犯罪主体多元化。从涉农职务犯罪人员的身份来看， 57人中，地市级涉农部门干部3人，县级涉农部门干部9人，支援铁路建设办公室干部6人，乡镇干部16人，村级组织干部21人，其他2人，分别占涉农职务犯罪人数的5.3%、15.8%、10.5%、28.1%、36.8%、3.5％。从上还可以看出，享有涉农项目和资金审批、管理权限的地市、县级涉农部门干部涉案的较多，享有涉农项目和资金申报、发放权的乡镇干部及涉农临时机构（如支铁办）人员涉案的占较大比例，对村级事务、财务开支具有重要决策权的村级组织干部则是涉农职务犯罪的高发人群。

3、犯罪形态窝串化。由于国家对涉农项目的实施和涉农资金的投放都有严格的约束，单人作案有很大难度，且容易被发现，因而涉农案件共同犯罪的现象比较普遍，通常表现为县市涉农部门负责人、乡、村党政主要领导与财会人员合谋或上下级串通作案。我市立案查办的涉农案件中窝案串案有36人，窝串比例高达63.2%。如2006年立案查办的曾都区某镇支援西宁铁路建设办公室主任黄某、会计王某、副主任徐某、工作人员夏某，四人合谋采取收入不入账、虚列支出、虚报冒领林木补偿款等手段作案，共同贪污公款近25万元。

4、涉案罪名集中化。在我市查处的涉农职务犯罪案件中，犯罪人员多采取与项目审批人员串通，虚报征地、退耕还林面积冒领补偿款，或虚列开支、直接截留公款据为己有，或将公款不入账挪作他用等手段，因此，涉案罪名主要集中在贪污、受贿、挪用公款三个罪名上。在立案查办的57人中，涉嫌贪污罪38人，涉嫌受贿罪12人，涉嫌挪用公款罪4人，涉嫌滥用职权罪3人，涉嫌贪污、受贿和挪用公款罪名的人数比例为94.7%。

1、权力过分集中是涉农职务犯罪的首要诱因。由于各项涉农政策的落实，涉农项目的申报、审批，涉农资金的管理、分配、发放等权力掌握在县、乡、村的基层干部手中，加之部分基层干部特权思想严重，以“家长制”代替民主集中制，基层监督又流于形式，致使犯罪不可避免。许多村级事务决策权集中在几名村干部手中，甚至村支部书记一人说了算，如2008年，曾都区某村党总支书记胡某，利用其掌有该村还建房基础建设工程发包决定权的便利，收受个体建筑商高某贿赂3万元,并与高某签订了工程承包合同。胡某还违反政府购买还建房政策，于2007年与本不具备购买还建房资格的原随州市菌种厂职工签订了房屋拆迁还建合同，并收受13名职工贿赂款2.6万元。有些基层干部利用手中的涉农项目审批权进行犯罪活动，如2008年3月立案查办的广水市某局国家补贴专项资金项目实施经办人毛某，伙同农机代理商李某签订虚假购机协议，并一手操办购机申请、初步审查、签订购机补贴协议、协调供货、上报报表等多个工作环节，骗取国家补贴专项资金24000元并予以侵吞。

2、村级财务管理混乱是引发涉农职务犯罪的重要原因。在农村，村支书、村主任等村干部在财务管理上拥有很大的权力。有的村级主要干部直接经手财务，收取的公款长期不交财务，用于个人营利活动，如今年3月立案查办的广水市某村党支部书记王某，私自收取建房户地基款130.7万余元，将其中的122.8万余元以欠条的方式在村入账，余下的未入账，用于其个人承包砖厂的流动资金及经营活动，涉嫌挪用公款罪。有的村干部私设账外账，自收自支，从中渔利，如2006年立案查办的曾都区某村支部书记王某，将收到下拨的建校资金及其他补偿款未纳入村账作收入，而是另设“铁路账”，并由其自己管理和支配，王某觉得这些钱是村干部从上面争取的，应该从中搞点幸苦费，便伙同副书记殷某以虚列开支的手段侵吞国有资金2万多元。

3、涉农项目和资金监管不严为犯罪提供了便利条件。涉农项目的申报、审批环节不公开、不透明容易诱发犯罪，一些单位为申报立项而向项目审批部门领导行贿，一些项目审批部门领导也利用手中权力向申报单位索贿，这就容易引发上下级共同犯罪。如2006立案查办的广水市林业系统干部利用国家退耕还林政策实施的职务犯罪案件，共立案查办10人，除1人属单独作案外，其余9人相互之间有牵连，属窝案、串案，例如，某林业站站长宋某与掌握退耕还林指标发放权的广水市某局吴某合谋，采取多报退耕还林面积的方式，套取国家补偿款近3万元，并予以私分。涉农资金的管理和发放监管不力，资金是否发放到位缺少审计，很多单位以白条、虚假发票冲账、隐瞒收入等手段贪污、挪用涉农资金。如2004年立案查办的曾都区某镇支铁办出纳裴某，将从市支铁办领取的“迁坟补偿款”不入账，而是直接发放给各补偿对象，裴某再将补偿对象出具的收据在镇支铁办账上予以报销，从而将公款套出据为己有，共侵吞公款1万余元。

4、基层干部素质不高、法律意识淡薄是引发涉农职务犯罪的主观原因。被查处的基层干部大多思想素质、文化素质不高，这与有些地方选人用人没把好素质关、缺乏对干部的后期培训有很大关系，如2008年查办的曾都区某村副书记王某，其在1993年就因与人斗殴被原随州市公安局劳动教养了两年零八个月，今又在村村通公路建设中向工程承包商索贿2万元，任用他当村干部为犯罪埋下了隐患。有的基层干部法律意识淡薄，不知自己的行为已触犯法律，如2008年立案查办的曾都区某村会计邓某，明知自己手中的5万元是汉丹铁路、高速公路和工业园占地补偿款还出借给曾某承包沙场，致使自己触犯刑律。有的基层干部宗旨观念淡化，“有权不用过期作废”的思想相当严重，如2008年立案查办的曾都区某镇副镇长郭某，利用其分管民政、计划生育、卫生工作的便利，15个月内收受他人贿赂13笔，伙同他人贪污公款5笔，根本没有把法律放在眼里。

1、加强基层民主管理与监督，切实做到监管上无空白。一是要健全和完善以民主集中制为主要内容的权力约束机制。各级涉农部门要探索实行重大涉农问题和事项集体研究决定制度，杜绝搞“一言堂”，如在我市村级组织中全面推行的村级重大事务“两会”决策制就能很好的限制村干部的决策权，应予以进一步引导和完善。二是要加强政务、村务公开。只要是不涉及保密内容的事项都应该向群众公开，特别是涉农项目的申报、审批，涉农资金的管理和发放等应及时向公众公开，置于广大群众的监督之下，切实提高涉农政策落实的透明度。三是加大审计监督力度。审计部门要加大对涉农资金专账的审计力度，防止涉农资金被虚报冒领、非法侵占等现象发生。对涉农单位干部，特别是有审批、决策权的领导干部进行定期审计和离任审查，及早发现和坚决整治涉农工作中出现的问题。

2、健全和完善村级财务管理制度，切实做到财务管理上无漏洞。村支部书记、主任、会计等要认真履行财务手续和执行财务制度，杜绝白条子、假票入账等现象，杜绝财务管理混乱的局面。要严格执行涉农资金专账管理和发放制度，杜绝专款挪作他用或村级组织干部巧立名目侵占专款的现象发生。要建立和完善村级财务定期审计、定期公开制，通过配强配好村民理财小组，定期独立的对各项财务收支进行审核并公开上墙，同时，乡镇政府要充分发挥村账站管等制度的作用，定期审计农村财务，严防村级资金“体外循环”，确保村级资金的安全。

3、加强涉农单位人员素质建设，切实做到组织上有保证。对于村级组织干部，特别是村支部书记的选拔、任用和管理，组织部门应严格按照我市首创的“两票制”选举办法执行，坚决杜绝以家族势力、宗族势力或贿选等不正当手段进入村级组织干部序列的现象发生，真正将群众信任、党委满意的人选入农村基层组织。对于乡镇及以上涉农部门干部，特别是一些涉农临时性机构如支铁办的干部的选任和管理，相关部门一定要把好选人用人关，保证将那些政治素质高、工作能力强、真心维护农民利益的人充实到涉农单位干部队伍中。

4、充分发挥职能部门作用，切实做到预防上有成效。司法部门可采取灵活多样的方式，对涉农单位干部开展经常性的法治宣传和教育活动，引导他们学法、懂法、守法，同时开展警示教育活动，通过讲解涉农职务犯罪典型案例，以案释法，提高涉农单位干部廉政和依法行政的自觉性。法院应加大对涉农职务犯罪的处罚力度，慎用缓刑，切实发挥法律制裁的震慑作用，使涉农单位干部不敢犯罪。检察机关在加大查办涉农职务犯罪力度的同时，继续针对办案中发现的问题，及时向发案单位和有关主管部门发出检察建议，促使其健全规章制度，堵塞管理漏洞；另外，加强与纪检监察、公安、审计等执纪执法部门和农业、林业、水利、民政、扶贫等涉农部门的协作与配合，努力形成惩治和预防涉农职务犯罪的合力，积极推动我市建立和完善预防涉农职务犯罪的长效机制，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪，为我市新农村建设提供有力的司法保障。